El Tribunal Constitucional, las innovaciones y el mercado hipotecario (STC 14-5-2015)

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado por medio de la sentencia de 14 de mayo de 2015 sobre el andaluz Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda (posteriormente tramitado como Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, también impugnada y suspendida cautelarmente hasta que se pronuncie nuevamente el Constitucional).

No es la primera vez que en estos años el Tribunal Constitucional trata sobre el excepcional marco jurídico con el que se ha pretendido atajar la crisis. Sus resoluciones, por lo general, suelen ser ponderadas, pues sus razonamientos se sitúan entre dos aguas: la protección del deudor hipotecario, de un lado, y la preservación de la estabilidad del mercado hipotecario y del sistema financiero, de otro. Para unos, esta posición es insuficiente, para otros, la que corresponde. 

Las funciones del Constitucional son las que son, y lo que no se puede aguardar son decisiones especialmente innovadoras ni rupturistas. Más nos preocuparía, por sus desasgradables implicaciones de fondo, esto que lo contrario. De todas formas, la posición del Constitucional, como órgano colegiado que es, no es monolítica, y, por ejemplo, en la sentencia de 14 de mayo de 2015, de sus 11 magistrados cuatro han formulado o se han adherido a votos particulares.

El momento es delicado, pues las célebres «turbulencias financieras» son ya «turbulencias políticas», por razones estructurales de toda laya, latentes desde hace décadas. Para un historiador como Niall Ferguson, las principales amenazas para Occidente son la revolución y la guerra («La gran degeneración. Cómo decaen las instituciones y mueren las economías», 2013). Las instituciones deben evolucionar, el cambio debe ser tranquilo para su regeneración.

La coordinación entre la Unión Europea y los Estados miembros, entre sus instituciones judiciales y su Derecho, que cada vez es más común, es una tarea que debería exigir la máxima atención, para dar la debida respuesta a los ciudadanos pero también al mercado interior y a las empresas. 

Dicho lo anterior, destacamos algunos pasajes relevantes de la sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de mayo de 2015, que marcará las pautas, al menos a medio plazo, de la institución y su visión del mercado hipotecario y del sistema financiero:

Sobre el contenido esencial del derecho de propiedad y su necesaria regulación por ley formal:

«Por todo lo razonado, debemos concluir que el art. 1.3 concurre a establecer el régimen general del derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno de sus elementos esenciales, lo que, por implicar “afectación” del mismo en el sentido que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad de disposición con fuerza de ley. Esta conclusión no significa que la configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento, sino que el precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del principio democrático que el apartados 1 del art. 1 CE impone a todas las instituciones del Estado en su conjunto y se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo, por lo que el precepto autonómico establece un contenido del derecho de propiedad de la vivienda que lo afecta, en el sentido del art. 86.1 CE, y por tanto entra a regular un ámbito excluido del decreto-ley y pretende delimitar un contenido esencial para lo que ningún legislador es competente».

Sobre la inexistencia de impacto de la regulación impugnada en la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB):

«En cuanto al primero de ellos podemos desestimar desde un principio el motivo impugnatorio, pues el art. 25, interpretado en el sentido ya indicado, se limita a definir el concepto de vivienda deshabitada a partir del dato fáctico de su no ocupación efectiva y este concepto no es más que un instrumento de la política autonómica de fomento de la vivienda en alquiler que no puede producir el resultado de disminuir el valor de la cartera de inmuebles de la SAREB en que se basa la alegación del Abogado del Estado, pues, al ser la participación en tales actuaciones de fomento del alquiler meramente voluntaria, la declaración de vivienda deshabitada regulada en el art. 25 no conlleva, ni directa ni indirectamente, imposición de multa alguna o sujeción a obligaciones de otro tipo, ni puede sostenerse tampoco que dificulte la venta de estos inmuebles que exige el objetivo de desinversión en las mejores condiciones posibles que tiene señalado la SAREB».

Sobre la competencia exclusiva del Estado sobre el sector financiero:

«Sobre el alcance de la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.13 CE cuando se trata del sector financiero la STC 235/1999, de 20 de diciembre, afirma que “habida cuenta de la relevancia que presenta el sistema financiero para el funcionamiento de la economía en su conjunto, la presencia de una regla competencial específica, como es, en lo que ahora exclusivamente interesa, la relativa a la ordenación del crédito y la banca, no puede significar el completo desplazamiento de la regla competencial atinente a la planificación general de la actividad económica. Al respecto, este Tribunal ha declarado en repetidas ocasiones que dentro de la competencia de “ordenación general de la economía” tienen cabida “las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (FJ 2)».

Sobre los Decretos De Guindos y el Memorando de Entendimiento:

«A la luz de esta doctrina, constatamos, por un lado, que la situación de los balances de los bancos y la dificultad de acceso al crédito por empresas y consumidores han determinado que el Gobierno, en los últimos años, haya priorizado la reorganización y recapitalización del sector financiero como línea esencial de su política económica. Este objetivo general ha sido perseguido por el Gobierno mediante varias acciones singulares relacionadas directamente con las entidades de crédito, como, en lo que hace a los mercados hipotecarios, aumentar muy notablemente las exigencias de cobertura para las exposiciones bancarias al segmento de negocio que gira en torno a los préstamos a la compra de vivienda garantizados con hipoteca sobre la misma (Reales Decretos leyes 2/2012 y 18/2012) o firmar con la Unión Europea un Memorando de Entendimiento el 20 de julio de 2012 por el que el sistema financiero español recibía asistencia financiera externa para reforzar la solvencia de las entidades con déficit de capital, debilitada por la generalizada pérdida de valor de las garantías hipotecarias obrantes en sus activos».

Sobre la suspensión de los lanzamientos en los procesos de ejecución hipotecaria (Ley 1/2013) y el Fondo Social de Viviendas (RDL 27/2012):

«En conclusión, el Estado define con esta doble medida la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado. En conclusión, las medidas estatales reseñadas, en tanto que determinan de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores, concurren de un modo principal a regular el mercado hipotecario en su conjunto y, al tratarse este de un subsector decisivo dentro del sector financiero, inciden directa y significativamente sobre la actividad económica general».

Sobre la incompatibilidad de la regulación andaluza con la estatal:

«Ahora bien, la respuesta normativa autonómica no se reduce a adaptar la solución estatal de suspensión del lanzamiento “hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de esta Ley” (art. 1 Ley estatal 1/2013, en la redacción que le da el Real Decreto-ley 1/2015), introduciendo simples modificaciones o correcciones en función del título competencial autonómico en materia de vivienda, sino que arbitra un mecanismo por completo incompatible, como es la expropiación del uso de la vivienda objeto del procedimiento de ejecución por un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente. Este instrumento expropiatorio también difiere radicalmente del fondo social de viviendas que, para facilitar el acceso de personas desalojadas a contratos de arrendamiento con rentas asumibles, regula la disposición adicional primera de la ley estatal 1/2013».

Sobre la pertinencia de las medidas de fomento autonómicas:

«En tercer lugar, no puede obviarse que el legislador andaluz puede ejercer su competencia exclusiva en materia de vivienda (art. 56 EAAnd) de modos distintos al simple desarrollo de las bases estatales, como ocurre, dentro del mismo decreto-ley recurrido, con los instrumentos de fomento previstos en el Capítulo III del Título VI, que es una regulación que, utilizando técnicas distintas a las que utiliza el Estado y que en nada interfieren con el mercado hipotecario, se orienta a satisfacer el derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de un vivienda digna».