El fin de la Troika y Grecia como excusa

En España somos bien conocedores de la Troika, esa amalgama formada por la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo. Para unos, se trata de la causante de los recortes sociales, y es culpable, pero para otros se ha erigido en el escudo que ha permitido frenar la ofensiva de los mercados, pues, a diferencia de los troyanos, no nos quedan muros tras los que guarecernos, por lo que el veredicto debe ser de inocencia.

Decimos que en España la conocemos bien porque con el Memorando de 2012 y la cobertura política del Consejo de la Unión Europea, se nos aplicó un programa de rescate para parte del sector financiero, del que conseguimos zafarnos en enero de 2014. Desde luego, la intensidad de las obligaciones asumidas como contrapartida estuvo muy alejada de la que alcanzó a países como Irlanda, Portugal o Grecia, que necesitaron, sin rodeos, el rescate de unos aparatos estatales en quiebra.

La crisis griega de 2015 ha venido precedida por las de 2010 y 2012, y, más oblicuamente, por la chipriota de 2013. Grecia, desde siempre, ha vivido en el filo de la navaja, ya fuera por el acecho de un Jerjes, de un Mehmed o de la misma Troika. Es posible que, además de por su complicada posición geoestratégica, en este pueblo haya algo de impulso creativo y autodestructivo, como en las mejores tragedias y escenas mitológicas.

Sobre la Troika pesa un aura de teoría de la conspiración, por ser el Fondo Monetario Internacional donde, según dicen, ha germinado la semilla del pensamiento de Milton Friedman y de la Escuela de Chicago (por ejemplo, Naomi Klein en «La doctrina del shock») o por ser la Comisión Europea y el Banco Central Europeo, pretendidamente, meros tentáculos de ese gigante llamado Goldman Sachs (en la línea de Marc Roche en «El banco. Cómo Goldman Sachs dirige el mundo»). No creemos en las conspiraciones, pero suelen ser divertidas y, en ocasiones, tienen algo de verdad.

Se suele identificar a la Troika con la austeridad en el gasto público, por mucho que esta austeridad, hasta cierto punto, sea muy anterior, y la podamos encontrar, cuando menos, en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con las limitaciones porcentuales a la deuda pública y al déficit público en términos de producto interior bruto.

Cada vez son más las voces que se oponen a esta visión cicatera (Stiglitz, Krugman, De Grauwe, etcétera), pero lo más relevante es que las mismas instituciones europeas, como es el caso del Comité Económico y Social Europeo, han mostrado su rechazo a la austeridad. El plan de inversión pública del recién llegado presidente de la Comisión Europea («plan Juncker»), también parece contradecir la tesis oficial (si es que una institución puede, a un tiempo, afirmar su preferencia por fuerzas antagónicas sin incurrir por ello en la paranoia).

Al parecer, la Unión Europea estaría planteándose disolver la Troika para agradar al recién elegido gobierno griego de Syriza.

Probablemente, la Troika quedará liquidada en breve, pero no será, en realidad, como concesión a sus deudores, sino por haber quedado agotado su momento histórico, con el riesgo de que de no reanimarse la economía europea ni «inyectándole crédito en vena», esa misma cultura occidental que Grecia puso en pie hace 2.500 años sea removida de cuajo por los vientos de la Historia, una Historia, por cierto, que dejaría de ser escrita a la luz de los cánones de Heródoto.

Cruz Villalón lo ha visto claro en sus conclusiones de enero de 2015 a la impugnación germana de las «Outright Monetary Transactions» (OMT) anunciadas por el Banco Central Europeo en septiembre de 2012, pues dentro de la política monetaria tradicional ya no hay nada, y sólo fuera de ella podrán encontrarse, en conjunción con otras medidas, instrumentos para recuperar el tono económico perdido (con sus derivaciones políticas y de hegemonía).

El Abogado General nos ha mostrado otra fisura de la Troika que difícilmente podrá salvarse:

«142. […] el BCE no se limita a remitirse al cumplimiento de un programa de asistencia al que es enteramente ajeno. Por el contrario, el BCE participa activamente en el seno de dichos programas de asistencia financiera. Este “doble papel” del BCE, como titular de un derecho de crédito basado en un título de deuda pública de un Estado y como supervisor y negociador de un programa de asistencia financiera aplicado al mismo Estado, con condicionalidad macroeconómica incluida, cuestionaría seriamente el argumento del BCE».

«145. […] el hecho de que esta misma Institución participe activamente en el curso de los programas de asistencia financiera puede convertir al programa OMT, en la medida en que se vincula unilateralmente a aquéllos, en algo más que una medida de política monetaria. Pues no es lo mismo condicionar unilateralmente la compra de deuda pública al cumplimiento de unas condiciones fijadas por un tercero, que hacerlo cuando ese tercero no es exactamente tal. […]».

«147. En suma, considero que el BCE, al diseñar y anunciar el programa OMT, en la medida en que se incardina en un cuadro más amplio de intervención del BCE en los programas de asistencia financiera acordados en el marco del MEDE, no ha ponderado adecuadamente el impacto de su intervención en dichos programas de asistencia financiera en la naturaleza monetaria del programa OMT».

«150. Ahora bien, si se dieran las circunstancias excepcionales que motivaran la puesta en práctica del programa OMT, para que éste mantenga su función de medida incardinada en la política monetaria, es fundamental que el BCE se desvincule sucesivamente de toda participación directa en el seguimiento del programa de asistencia financiera aplicado al Estado afectado. Nada impediría al BCE ser informado e incluso ser oído, (76) pero en ningún caso podría permitirse que el BCE, para el supuesto de que un programa como el OMT se encuentre en curso, continúe participando en el seguimiento del programa de asistencia financiera al que se encuentra sujeto el Estado miembro que, al mismo tiempo, es objeto de una intervención significativa del BCE en el mercado secundario de deuda pública. En definitiva, para que el programa OMT mantenga su carácter de medida de política monetaria, dirigida exclusivamente a la recuperación de los canales de transmisión de la política monetaria, entiendo que es necesario mantener esta distancia funcional entre ambos programas.

151. En suma, y desde la perspectiva que se acaba de analizar, considero que el programa OMT debe ser considerado una medida de política monetaria, siempre y cuando el BCE se abstenga, llegado el caso, de aplicar dicho programa, de toda intervención directa en los programas de asistencia financiera acordados en el marco del MEDE/FEEF».

Es decir, por analogía, para que el Banco Central Europeo pueda activar la expansión cuantitativa, deberá abandonar la Troika en los términos en los que ha sido concebida, so pena de que, en caso contrario, saldría de la política monetaria para adentrarse en la política económica, lo que le queda vedado por los tratados de la Unión.

La Troika pasará, pero no a causa de Grecia, sino por la necesidad de disparar la última bala, la de la expansión cuantitativa, para lo que el Banco Central Europeo debe estar fuera de la arena política.

Una carta del Banco Central Europeo para reformar una constitución

La reforma constitucional no es frecuente en España. Por motivos internos, como el frágil equilibrio político sobre el que el texto constitucional se sustenta y el temor a quebrantarlo, y por motivos externos, dado el más amplio engarce con el marco jurídico europeo, igualmente inestable de por sí, la Constitución solo ha sido objeto de enmienda desde 1978 en dos ocasiones. También hay que considerar la existencia de leyes cuasi-constitucionales, las leyes orgánicas, que permiten desarrollar algunas materias relacionadas con el marco institucional sin tener que alterar, materialmente, la letra constitucional.

Con anterioridad a la reforma del artículo 135 de verano de 2011 nuestra Constitución solo ha sido modificada en una ocasión, en 1992, y se planteó serlo en profundidad en otra, en 2005, la cual no llegó a buen término pero motivó la emisión del importante informe del Consejo de Estado de 16 de febrero de 2006. 

Tanto la reforma de 1992 como la de 2011 tienen en común que sobre ellas gravita el proceso de integración de nuestro país en Europa. En 1992 (reforma de 27 de agosto de 1992, publicada en el BOE de 28 de agosto), a través del procedimiento del artículo 167 de la Constitución, se modificó el artículo 13.2 de la Carta Magna, para dar encaje antes de su ratificación a las previsiones del Tratado de Maastricht que contemplaban que cualquier ciudadano de la Unión que residiera en otro Estado miembro del que no fuera nacional tendría derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado de residencia. Antes de la reforma, el artículo 13.2 solo preveía la posibilidad de elegir, no la de ser elegido. La modificación consistió e añadir a este artículo dos palabras: «y pasivo».

La reforma del artículo 135, que concita nuestro análisis, fue mucho más compleja, tanto por el contexto como por su fondo. La reforma se pergeñó y nació en pleno ataque especulativo contra la deuda pública de las naciones de la periferia europea, entre ellas la española y la italiana. Aunque la ofensiva final de los mercados sobre el euro y estas economías se lanzó en verano de 2012, quedando neutralizada con las palabras de Mario Draghi («Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro»), la enorme presión obligó al Banco Central Europeo a mover ficha en agosto de 2011.

En su reunión de 4 de agosto de 2011, el Banco Central Europeo decidió llevar a cabo una operación de financiación, con vencimiento de aproximadamente seis meses, con la finalidad de aliviar las tensiones del mercado financiero español. Más adelante vendría el anuncio por la autoridad monetaria (y, desde noviembre de 2014, supervisora) de las «outright monetary transactions» —OMT—, el 6 de septiembre de 2012 (cuya validez ha sido insinuada por medio de las conclusiones del Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Cruz Villalón, de 14 de enero de 2015) y el de la compra masiva de deuda emitida por las administraciones centrales de la zona del euro, agencias e instituciones europeas («quantitative easing»), el 22 de enero de 2015.

La reforma constitucional española sirvió para ampliar notablemente el alcance del artículo 135, relativo, originariamente, a la deuda pública. En la nueva redacción se consagró el principio de estabilidad presupuestaria y se reforzó el compromiso del Estado frente a los inversores en deuda pública española («Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta»). Expresamente se acordó desarrollar el contenido de este artículo por ley orgánica, lo que se plasmó en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuya constitucionalidad ha sido recientemente confirmada por el Tribunal Constitucional (sentencia de 18 de diciembre de 2014).

En agosto de 2011 se comenzó a conjeturar con la reforma constitucional presuntamente pactada por los dos principales grupos parlamentarios de nuestro país, que, efectivamente, se plasmó en la «proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución Española», presentada a la Mesa del Congreso de los Diputados el 26 de agosto de 2011, para su tramitación por el procedimiento de urgencia. La realidad es que el día 27 de septiembre de 2011 la reforma fue efectiva con su publicación en el BOE y su inmediata entrada en vigor. Sorprendentemente, las dos principales fuerzas parlamentarias actuaron de consuno, a pesar de las altas temperaturas, y sacaron la proposición adelante.

La exposición de motivos de la proposición de reforma del artículo 135 comienza reconociendo, en tropel, la importancia de la estabilidad presupuestaria para garantizar la pervivencia del Estado Social y la prosperidad presente y futura de los ciudadanos, lo que justifica «su consagración constitucional [del principio de estabilidad presupuestaria], con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos».

Ekaizer, en «Indecentes. Crónica de un atraco perfecto» (Espasa Libros, S.L.U., 2012, 2014) describe con amplitud y gran cantidad de detalles el proceso que condujo a esta importante innovación de nuestro ordenamiento jurídico, apuntando a una carta del Banco Central Europeo de 5 de agosto de 2011 que impulsó la reforma constitucional. Esta carta no llegó a hacerse pública, aunque se daba por hecho que existía (a ella se alude en este libro como «la carta de la que todos hablan y nadie ha visto»). El presidente Rodríguez Zapatero publicó en su libro de memorias, en noviembre de 2013, la citada carta.

La famosa misiva fue oficialmente publicada por el Banco Central Europeo, sin mayor explicación, el 19 de diciembre de 2014, bajo la reseña «Letter from Jean-Claude Trichet, Presidentof the ECB, and Mr. Fernandez-Ordonez to Mr. Zapatero, Prime Minister of Spain,on 5 August 2011». Asimismo, se difundió en la misma fecha la respuesta del presidente del Gobierno español de 6 de agosto de 2011, accediendo, en esencia, a lo requerido.

Todas las sospechas, como en las mejores películas de suspense, se confirmaron, al igual que la identidad del autor, en este caso autores, del documento. Además de la sostenibilidad de las finanzas públicas, se invitó a la reforma del mercado de trabajo, a la liberalización del sector energético, a la del mercado de alquileres inmobiliarios y a la del sector de servicios. Las sugerencias del Banco Central Europeo, respaldadas por el Banco de España, concernientes a la estabilidad presupuestaria y al control presupuestario de las comunidades autonómicas se convirtieron en apenas un mes en ley, y no en cualquier ley, sino en una norma constitucional.

La relación causa-efecto entre el apoyo del Banco Central Europeo al Estado español y su contrapartida, dócilmente asumida, parece evidente con sólo atender a la sucesión cronológica de los acontecimientos.

Extraña esta función del Banco Central Europeo, no prevista en su Estatuto de funcionamiento. Como afirma el Abogado General Cruz Villalón en sus conclusiones de 14 de enero de 2015:

«165. Todas las Instituciones de la Unión tienen un deber de motivar sus actos jurídicos (artículo 296 TFUE, apartado 2). Este deber se fundamenta en razones de transparencia, pero también de control judicial: sólo mediante la explicación de los motivos que sustentan una decisión pública será posible un control judicial efectivo. El Tribunal de Justicia se ha referido en numerosas ocasiones a esta doble vertiente del deber de motivación, aplicable igualmente a una medida como la cuestionada en el presente procedimiento prejudicial  [las «outright monetary transactions» —OMT—]».

Lo que el pueblo español arduamente consigue, como es adaptar las bases de su convivencia plasmadas en la norma fundamental, se logró por una simple carta de tres páginas del Banco Central Europeo, publicada no por las autoridades españolas sino por dicho banco, con tres años de retraso. Para que luego se diga que las instituciones europeas no son transparentes.