El Tribunal
Constitucional se ha pronunciado por medio de la sentencia de 14 de mayo de 2015 sobre el andaluz Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para
asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda (posteriormente
tramitado como Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el
cumplimiento de la función social de la vivienda, también impugnada y suspendida cautelarmente hasta que se pronuncie nuevamente el Constitucional).
No es la primera vez
que en estos años el Tribunal Constitucional trata sobre el excepcional marco
jurídico con el que se ha pretendido atajar la crisis. Sus resoluciones, por lo
general, suelen ser ponderadas, pues sus razonamientos se sitúan entre dos
aguas: la protección del deudor hipotecario, de un lado, y la preservación de
la estabilidad del mercado hipotecario y del sistema financiero, de otro. Para
unos, esta posición es insuficiente, para otros, la que corresponde.
Las funciones del
Constitucional son las que son, y lo que no se puede aguardar son decisiones especialmente
innovadoras ni rupturistas. Más nos preocuparía, por sus desasgradables implicaciones de fondo, esto que lo contrario. De todas
formas, la posición del Constitucional, como órgano colegiado que es, no es
monolítica, y, por ejemplo, en la sentencia de 14 de mayo de 2015, de sus 11
magistrados cuatro han formulado o se han adherido a votos particulares.
El momento es delicado,
pues las célebres «turbulencias financieras» son ya «turbulencias políticas»,
por razones estructurales de toda laya, latentes desde hace décadas. Para un
historiador como Niall Ferguson, las principales amenazas para Occidente son la
revolución y la guerra («La gran degeneración. Cómo decaen las instituciones y
mueren las economías», 2013). Las instituciones deben evolucionar, el cambio
debe ser tranquilo para su regeneración.
La coordinación entre la
Unión Europea y los Estados miembros, entre sus instituciones judiciales y su
Derecho, que cada vez es más común, es una tarea que debería exigir la máxima
atención, para dar la debida respuesta a los ciudadanos pero también al mercado
interior y a las empresas.
Dicho lo anterior,
destacamos algunos pasajes relevantes de la sentencia del Tribunal
Constitucional de 14 de mayo de 2015, que marcará las pautas, al menos a medio
plazo, de la institución y su visión del mercado hipotecario y del sistema
financiero:
Sobre
el contenido esencial del derecho de propiedad y su necesaria regulación por
ley formal:
«Por todo lo razonado,
debemos concluir que el art. 1.3 concurre a establecer el régimen general del
derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno de sus elementos
esenciales, lo que, por implicar “afectación” del mismo en el sentido que a
este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta
modalidad de disposición con fuerza de ley. Esta conclusión no significa que la
configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador
restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del
propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento,
sino que el precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley
y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por
contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del
principio democrático que el apartados 1 del art. 1 CE impone a todas las
instituciones del Estado en su conjunto y se refleja en el art. 86.1 CE como
requerimiento mínimo, por lo que el precepto autonómico establece un contenido
del derecho de propiedad de la vivienda que lo afecta, en el sentido del art.
86.1 CE, y por tanto entra a regular un ámbito excluido del decreto-ley y
pretende delimitar un contenido esencial para lo que ningún legislador es
competente».
Sobre
la inexistencia de impacto de la regulación impugnada en la Sociedad de Gestión
de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB):
«En cuanto al primero
de ellos podemos desestimar desde un principio el motivo impugnatorio, pues el
art. 25, interpretado en el sentido ya indicado, se limita a definir el
concepto de vivienda deshabitada a partir del dato fáctico de su no ocupación
efectiva y este concepto no es más que un instrumento de la política autonómica
de fomento de la vivienda en alquiler que no puede producir el resultado de
disminuir el valor de la cartera de inmuebles de la SAREB en que se basa la
alegación del Abogado del Estado, pues, al ser la participación en tales
actuaciones de fomento del alquiler meramente voluntaria, la declaración de
vivienda deshabitada regulada en el art. 25 no conlleva, ni directa ni
indirectamente, imposición de multa alguna o sujeción a obligaciones de otro
tipo, ni puede sostenerse tampoco que dificulte la venta de estos inmuebles que
exige el objetivo de desinversión en las mejores condiciones posibles que tiene
señalado la SAREB».
Sobre
la competencia exclusiva del Estado sobre el sector financiero:
«Sobre el alcance de la
competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.13 CE cuando se trata del sector
financiero la STC 235/1999, de 20 de diciembre, afirma que “habida cuenta de la
relevancia que presenta el sistema financiero para el funcionamiento de la
economía en su conjunto, la presencia de una regla competencial específica,
como es, en lo que ahora exclusivamente interesa, la relativa a la ordenación
del crédito y la banca, no puede significar el completo desplazamiento de la
regla competencial atinente a la planificación general de la actividad
económica. Al respecto, este Tribunal ha declarado en repetidas ocasiones que
dentro de la competencia de “ordenación general de la economía” tienen cabida “las
normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de
ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de
acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines
propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (FJ 2)».
Sobre
los Decretos De Guindos y el Memorando de Entendimiento:
«A la luz de esta
doctrina, constatamos, por un lado, que la situación de los balances de los
bancos y la dificultad de acceso al crédito por empresas y consumidores han
determinado que el Gobierno, en los últimos años, haya priorizado la
reorganización y recapitalización del sector financiero como línea esencial de
su política económica. Este objetivo general ha sido perseguido por el Gobierno
mediante varias acciones singulares relacionadas directamente con las entidades
de crédito, como, en lo que hace a los mercados hipotecarios, aumentar muy
notablemente las exigencias de cobertura para las exposiciones bancarias al
segmento de negocio que gira en torno a los préstamos a la compra de vivienda
garantizados con hipoteca sobre la misma (Reales Decretos leyes 2/2012 y
18/2012) o firmar con la Unión Europea un Memorando de Entendimiento el 20 de
julio de 2012 por el que el sistema financiero español recibía asistencia financiera
externa para reforzar la solvencia de las entidades con déficit de capital,
debilitada por la generalizada pérdida de valor de las garantías hipotecarias
obrantes en sus activos».
Sobre
la suspensión de los lanzamientos en los procesos de ejecución hipotecaria (Ley
1/2013) y el Fondo Social de Viviendas (RDL 27/2012):
«En conclusión, el
Estado define con esta doble medida la extensión de la intervención pública de
protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible
con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar
que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades
Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que,
con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho
mercado. En conclusión, las medidas estatales reseñadas, en tanto que
determinan de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se
imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus
deudores, concurren de un modo principal a regular el mercado hipotecario en su
conjunto y, al tratarse este de un subsector decisivo dentro del sector
financiero, inciden directa y significativamente sobre la actividad económica
general».
Sobre
la incompatibilidad de la regulación andaluza con la estatal:
«Ahora bien, la
respuesta normativa autonómica no se reduce a adaptar la solución estatal de
suspensión del lanzamiento “hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en
vigor de esta Ley” (art. 1 Ley estatal 1/2013, en la redacción que le da el
Real Decreto-ley 1/2015), introduciendo simples modificaciones o correcciones
en función del título competencial autonómico en materia de vivienda, sino que
arbitra un mecanismo por completo incompatible, como es la expropiación del uso
de la vivienda objeto del procedimiento de ejecución por un plazo máximo de
tres años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano
jurisdiccional competente. Este instrumento expropiatorio también difiere
radicalmente del fondo social de viviendas que, para facilitar el acceso de
personas desalojadas a contratos de arrendamiento con rentas asumibles, regula
la disposición adicional primera de la ley estatal 1/2013».
Sobre
la pertinencia de las medidas de fomento autonómicas:
«En tercer lugar, no
puede obviarse que el legislador andaluz puede ejercer su competencia exclusiva
en materia de vivienda (art. 56 EAAnd) de modos distintos al simple desarrollo
de las bases estatales, como ocurre, dentro del mismo decreto-ley recurrido, con
los instrumentos de fomento previstos en el Capítulo III del Título VI, que es
una regulación que, utilizando técnicas distintas a las que utiliza el Estado y
que en nada interfieren con el mercado hipotecario, se orienta a satisfacer el
derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de un vivienda digna».
