La naturaleza jurídica de un memorando de entendimiento

Alcanzado un acuerdo preliminar -y transitorio- entre las autoridades europeas y las griegas, el primer ministro Tsipras ha manifestado que han quedado atrás la Troika y los memorandos. Sobre la superación de la Troika ya nos manifestamos en este blog en esta entrada de 2 de febrero de 2015.

La cuestión del memorando es más novedosa. No hay que olvidar, y tendemos con excesiva frecuencia al olvido, incluso a la completa ignorancia, que en julio de 2012 nuestros representantes suscribieron un memorando con la Troika, lo que invita a reflexionar, siquiera sea someramente, sobre su naturaleza jurídica.

En la confluencia de la legitimidad democrática, de la solidaridad entre los Estados aliados y de las necesidades económicas y financieras de una nación siempre encontramos un memorando. 

El punto de partida quizá debieran ser los artículos 94, 95 y 96 de la Constitución española:

«Artículo 94

1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:

a) Tratados de carácter político.

b) Tratados o convenios de carácter militar.

c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I.

d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.

Artículo 95

1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.

2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.

Artículo 96

1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.

2. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94».

Según la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente: «Los Memorandos de entendimiento son instrumentos de naturaleza exclusivamente política que se suscriben entre los órganos superiores y directivos de la Administración del Estado y entidades extranjeras. Estos acuerdos no normativos no generan obligaciones jurídicas, sino compromisos políticos o extra-jurídicos, que sólo vinculan a los firmantes, sin comprometer al Estado en el plano internacional. En el Memorando se exponen las materias en las que los firmantes quieren cooperar. A través de la Comisión de Seguimiento, que suele establecerse con posterioridad, se identifican los proyectos de interés mutuo».

De conformidad con la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, los Memorandos de Entendimiento («Memoranda of Understanding», en inglés) se identifican con los llamados acuerdos internacionales no normativos, que no constituyen fuente de obligaciones internacionales (artículos 43-48):

«Artículo 43. Naturaleza.

Los acuerdos internacionales no normativos no constituyen fuente de obligaciones internacionales.

Artículo 44. Competencia.

El Gobierno, los departamentos ministeriales, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, podrán establecer acuerdos internacionales no normativos con órganos, organismos, entes, Administraciones y personificaciones de otros sujetos de Derecho Internacional en el ejercicio de sus respectivas competencias.

Artículo 45. Informe.

Los proyectos de acuerdos internacionales no normativos serán informados por el Servicio Jurídico respectivo del órgano u organismo público que los celebre acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho Internacional, en particular, dictaminará sobre si dicho proyecto debería formalizarse como tratado internacional o como acuerdo internacional administrativo. Asimismo, informará sobre la competencia para celebrarlo y sobre su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias. En el expediente relativo a acuerdos no normativos que impliquen obligaciones financieras se acreditará la existencia de financiación presupuestaria adecuada y suficiente para atender los compromisos que se derivan de los mismos mediante informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Artículo 46. Tramitación interna.

1. Los acuerdos internacionales no normativos no exigirán la tramitación prevista en el título II. Los signatarios tienen autonomía para decidir el procedimiento.

2. El Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación y del competente por razón de la materia, tomará conocimiento de la celebración de los acuerdos internacionales no normativos cuando su importancia así lo aconseje conforme a la valoración conjunta de dichos Ministros.

Artículo 47. Mención expresa del Estado.

En los acuerdos internacionales no normativos se incluirá en todo caso la referencia a «Reino de España» junto con la mención del signatario.

Artículo 48. Registro.

De conformidad con la legislación en vigor, una vez firmado el acuerdo internacional no normativo, se remitirá una copia del mismo al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación para su inscripción en el registro administrativo de dichos acuerdos».

El memorando español de julio de 2012 recogió los grandes principios del proceso de reestructuración bancaria acometido en España, aunque estas condiciones no afectaron solo a la banca, sino que las autoridades españolas también se obligaron a una reforma tributaria, a llevar a la práctica la reforma laboral, a liberalizar determinados mercados (el eléctrico y el gasístico), a la erradicación de las trabas a la actividad empresarial, etcétera. El memorando ha venido seguido de una miríada de leyes que le han dado concreción y vinculación jurídica.

En enero de 2014, merced al relativo éxito alcanzado en la aplicación de las medidas, España abandonó el programa de asistencia financiera asociado al memorando, aunque las normas de desarrollo, como es natural, siguen desplegando eficacia.