El ejercicio de la supervisión bancaria por el Banco Central Europeo

Solemos tener en mente, como una garantía del buen funcionamiento del sistema financiero e incluso de una adecuada protección del cliente, la existencia del «supervisor». Es coherente con la transparencia exigible al sistema financiero que el supervisor, según el Diccionario de la lengua española (DRAE), cumpla la función de «ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros».

Aunque el desarrollo reciente de la industria financiera ha provocado el surgimiento de nuevos supervisores, como son la Comisión Nacional del Mercado de Valores o la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, el supervisor por excelencia es el centenario Banco de España.

El tradicional modelo de supervisión del Banco de España, que además de sobre los bancos también se ejerce sobre otras entidades como son las de dinero electrónico o las sociedades de tasación, por ejemplo, se basa en la regulación, en el seguimiento continuado de las entidades, en la formulación de propuestas sectoriales o individualizadas de mejora y en la aplicación de un régimen disciplinario y sancionador.

Por otra parte, desde la creación del euro el 1 de enero de 1999, son habituales las referencias al Banco Central Europeo (BCE), que, con la vista puesta en mantener la estabilidad de los precios, define y ejecuta la política monetaria de la zona del euro, con un impacto importante pero indirecto, por tanto, en la actividad financiera.

El Banco de España, y los demás bancos centrales europeos, confluyen con el BCE en el Sistema Europeo de Bancos Centrales y en el Eurosistema (este último, limitado a los diecinueve países de la Eurozona).

La estructura descrita, muy condicionada por el proceso de construcción de la Unión Europea, ha funcionado durante los últimos años, pero no ha podido resistir sin resentirse la crisis financiera y económica, abriendo nuevas áreas de colaboración más estrecha entre los bancos centrales.

Además de la existencia de «dos Europas», según que los Estados hayan asumido o no el euro, se ha dado otra contradicción apreciable. Aunque las líneas principales de la regulación bancaria fueron asumidas por la Unión Europea, la supervisión y los rescates bancarios se retuvieron por las autoridades nacionales, causando inestabilidad financiera. Esta situación, acentuada con la libre circulación de capitales, se ha venido a calificar como de «inconsistencia financiera» («financial trilemma») por Schoenmaker (2011).

Por varias circunstancias, como la necesidad de proteger a los depositantes, la creación de vínculos e intereses comunes entre los Estados y el sistema financiero o el potencial impacto en la estabilidad financiera y económica, los Estados no dejaron caer a las entidades bancarias en apuros y las socorrieron con fondos públicos.

Siendo insuficientes los fondos específicamente destinados al rescate de las entidades (en el caso español, los del Fondo de Garantía de Depósitos), se hubo de recurrir a soluciones excepcionales (en nuestro país, al Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, creado en 2009), con impacto en las cuentas públicas. El círculo vicioso entre la deuda privada y la deuda pública quedó de este modo sólidamente establecido.

Los Estados hubieron de recurrir entonces a la petición de ayuda a las instituciones de la Unión Europea. Según la Comisión Europea, entre 2008 y 2012 se utilizó un total de 1,5 billones de euros de ayuda estatal para evitar el hundimiento del sistema financiero.

En junio de 2012 se dio el primer paso hacia la Unión Bancaria, con el informe del Consejo Europeo titulado «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria», uno de cuyos pilares sería «un marco financiero integrado que garantice la estabilidad financiera, sobre todo en la zona del euro, y reduzca al mínimo el coste de las quiebras bancarias para los ciudadanos europeos. Dicho marco eleva la responsabilidad de supervisión al nivel europeo y establece mecanismos comunes para resolver las crisis de bancos y garantizar los depósitos de los clientes». En los meses posteriores se adoptaron, con gran celeridad, las medidas normativas correspondientes.

La Unión Bancaria descansará, en consecuencia, en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y en el Mecanismo Único de Resolución (MUR), y se complementará con una mayor armonización de los fondos de garantía de depósitos nacionales (que, en un futuro algo más lejano, es previsible que se integren) y con una regulación común.

En cuanto al MUS, la necesidad ha provocado que en poco más de dos años el BCE se haya hecho cargo de la supervisión bancaria en Europa, pues su actividad comenzó el 4 de noviembre de 2014. Desplegará su labor sobre los bancos de los países que cuentan con el euro, aunque, voluntariamente, otros Estados podrán solicitar formar parte de este mecanismo.

Al comienzo mencionamos que la principal función del BCE ha sido la de ejercer la política monetaria, a la que ahora se añade la de supervisión bancaria, por lo que se han extremado las precauciones para que ambas funciones se ejerzan de forma independiente y sin que surjan conflictos de interés.

Solo las entidades más relevantes, las conocidas como «significativas», serán directamente supervisadas por el BCE. Las entidades «menos significativas» seguirán siendo supervisadas a nivel nacional, aunque bajo la atenta mirada del BCE. En general, son significativas las entidades cuyos activos superen los 30.000 millones de euros.

La supervisión por el BCE se basará en el análisis de los riesgos de todo tipo en los que puedan incurrir las entidades bancarias, particularmente, en comparación con otras entidades similares en cuanto a tamaño y características («benchmarking»). Especial importancia adquiere la forma en que se articulan y gestionan las entidades (gobierno corporativo y gobierno interno).

Cuando el MUS considere que han aumentado en exceso los riesgos de una entidad, esta será objeto de una supervisión más intensa, hasta que retornen a un nivel aceptable.

Si la situación de la entidad fuera grave y se requiriera la adopción de medidas adicionales, se activarían los resortes del MUR, que contará con un fondo de resolución propio, dotado por la industria bancaria, cuya entrada en vigor se producirá el 1 de enero de 2016.

¿Supone el comienzo de la supervisión por el BCE el fin del Banco de España? Ni mucho menos. El Banco de España retendrá competencias sobre ciertas materias, como, por ejemplo, la protección de la clientela o la prevención del blanqueo de capitales. Tanto nuestro Banco como los de otros países mantendrán la condición de supervisores de las entidades menos significativas, además de ser un sustento esencial, por su conocimiento del «terreno», del que necesariamente se valdrá el BCE en la supervisión directa. No obstante, en esta entrada ya mencionamos que solo el 10% del sistema bancario español seguirá siendo supervisado directamente desde la calle Alcalá.

En principio, la supervisión por el BCE no debe afectar a la actividad cotidiana de los bancos supervisados, pero, paulatinamente, se irán uniformando los criterios seguidos por las entidades y se reorientará su actuación hacia una más cuidadosa ponderación y medición de los riesgos de todo tipo.