X Jornadas de Seguridad, Defensa y
Cooperación del Foro para la Paz en el Mediterráneo: “Lucha Contra el
Terrorismo” (Málaga, 16 de noviembre de 2016)
“Monedas virtuales y prevención del
blanqueo de capitales”
José
María López Jiménez, Asesoría Jurídica Corporativa de Unicaja Banco
“¿Cuántas veces, en el tiempo a que alcanza la memoria, has
cambiado [Florencia] de leyes, de moneda, de oficios y de costumbres?” (“Divina
Comedia”, Purgatorio, Canto Sexto, Dante Alighieri)
“Si el dinero tuviera
nombre, ya no sería dinero. Lo que realmente da significado al dinero es su
anonimato, oscuro como la noche, y su abrumadora intercambiabilidad” (“Crónica
del pájaro que da cuerda al mundo”, Haruki Murakami)
“Ni uno de cada veinte hombres del gobierno se da cuenta de
lo espeluznante, sucio y duro que es el asunto en el que estamos metidos.
Piensan que podemos comprar la victoria” (Dwight D. Eisenhower)
Introducción
Lo
utilizamos a diario en nuestras pequeñas y grandes transacciones económicas y
comerciales; lo portamos íntimamente unido a nuestros cuerpos, ya sea
directamente como papel o alguna aleación de metal, ya de forma más indirecta a
través de las tarjetas o dispositivos electrónicos que dan acceso a nuestras
cuentas bancarias o de pago.
Como
se afirma en relación con la peseta y los españoles, pero de modo que bien se
puede extender a cualquier otra divisa y nacionalidad, la exposición de motivos
de la Ley 46/1998, de 17 de diciembre, sobre introducción del euro, dispone que
“el saludo de bienvenida al euro no impide la evocación afectuosa de una
moneda, la peseta, que ha dominado la vida económica española durante ciento
treinta años, se ha introducido en la literatura y en los dichos populares y ha
servido para cifrar el trabajo, los negocios, los impuestos y las ilusiones de
muchas generaciones de españoles”.
Es
decir, el dinero está siempre presente en el quehacer diario y en las
esperanzas de las personas y “hace que el mundo se mueva” (“money makes the
world go round”, como se canta en Cabaret)
pero, sorprendentemente, no genera un debate en profundidad sobre las
relaciones que laten tras de él —algunas de dominación, dado su origen estatal,
lo que le confiere el carácter de “moneda de curso legal”—, sobre sus
funciones, sus potencialidades y también sus riesgos.
Esta
discusión acerca de qué es el dinero siempre ha estado presente, pero muy
alejada de la cotidianeidad de sus principales usuarios, que son los
ciudadanos, las empresas y las administraciones públicas.
Por
ejemplo, un economista como Hayek, laureado con el Premio Nobel en 1974, llegó
a escribir que “no hay necesidad de dinero” (cit. en Wapshott, 2016): “En este
sentido […] no hay necesidad de dinero —la cantidad de dinero que existe no
tiene ningún tipo de influencia sobre el bienestar de la humanidad— y por lo
tanto, el dinero no tiene un valor objetivo, en el sentido en el que hablamos
del valor objetivo de los bienes. Lo que nos interesa saber es únicamente cómo
se ve afectado por el dinero el valor relativo que atribuimos a los bienes, ya
sea como fuente de ingresos o como medios para satisfacer deseos”.
Aunque
también nuestro Francisco de Quevedo pensó con tino sobre el dinero, a través
de sus habituales lentes satíricas:
“¿Quién hace al tuerto galán
y prudente al sin consejo?
¿Quién al avariento viejo
le sirve de río Jordán?
¿Quién hace de piedras pan,
sin ser el Dios verdadero?
El dinero”.
En
fin, no pretendemos ahora adentrarnos en los pormenores de qué es el dinero y
qué se oculta (si es que se oculta algo) tras este concepto. Sin embargo, dado
que el objeto de nuestra ponencia son las novedosas monedas virtuales —con
“bitcoin” a la cabeza— y que estas, siendo “dinero” o “algo similar”,
se rigen, en el marco de la cada vez más importante “economía colaborativa”,
por un principio de descentralización opuesto al de emisión durante los últimos
siglos por los bancos centrales estatales, será necesario tratar someramente
algunas de las cuestiones que se han esbozado en esta introducción.
Solo
así podremos, en la parte final de la ponencia, vincular las monedas virtuales
con algunos riesgos relevantes que pueden ir asociados a las mismas, como su
uso con fines criminales y, más específicamente, para el blanqueo de capitales
procedente de actividades ilícitas.
Consideraciones preliminares sobre el
dinero
El
dinero surgió una vez superada la primitiva etapa inicial en la que ni siquiera
se producía el intercambio de bienes entre los diversos sujetos y grupos en los
que estos se integraban, puesto que pequeñas células organizativas se limitaban
a producir lo que iban a consumir.
De
esta primitiva etapa de autoabastecimiento se evolucionó al intercambio de
bienes por bienes, es decir, a la permuta, con el inconveniente de que era
preciso que dos sujetos ofrecieran y demandaran a un tiempo la misma cosa, y,
adicionalmente, estuvieran interesados recíprocamente en su intercambio.
Por
tanto, las evidentes limitaciones de la permuta prepararon el terreno para la
llegada del dinero, una vez que las transacciones comerciales se multiplicaron
y adquirieron sustantividad, primero mediante la aparición de monedas,
posteriormente de billetes.
Las
primeras monedas, aleación natural de oro y plata, se acuñaron en Lidia —actual
Turquía—, en el siglo VII a. C., en tanto que el primer billete de banco
apareció en Ámsterdam en 1656, y los primeros billetes oficiales se emitieron
en 1694 por el Banco de Inglaterra.
Rogoff
(2016, págs. 21 y 22) muestra que fue China, sin embargo, la que comenzó a
emplear papel-moneda mucho antes: la impresión en madera ya era conocida en la
época de la dinastía Tang en el siglo VII d. C., y un proceso de impresión de
tipo cerámico móvil se empleó durante la dinastía Song en el siglo XI, mucho
antes de que Gutenberg produjera su primera biblia en 1455. El abuso de la
“máquina de imprimir” por los chinos llegaría a privar de valor a los billetes
emitidos, aunque no sería hasta mucho más tarde cuando la teoría monetaria
explicaría este fenómeno.
Con
anterioridad a la emisión de los primeros billetes de curso legal en el siglo
XVII, al margen de la experiencia china, exactamente en la Italia del siglo
XIII, surgió el billete de banco, pero entendido como título de crédito o
título-valor, por suponer la incorporación en un documento de un derecho de
naturaleza crediticia, como es el reembolso de la cantidad mencionada en el
citado título que tenía la consideración en su momento de dinero, es decir, la
moneda metálica, por el banquero emisor. Será en el siglo XIX cuando se
extienda la convertibilidad del billete en moneda metálica de oro o plata, cuya
composición y peso, en mayor o menor rigor, eran garantizados por el Estado. En
nuestro país no se llegó a adoptar dicho patrón de convertibilidad.
Sin
embargo, en el momento actual la importancia del dinero en efectivo parece
decrecer, siendo sustituido, gracias al desarrollo de la tecnología y a la
consolidación de modernos sistemas financieros, por dinero bancario o
escritural, el cual es apto para ser movilizado en múltiples formas (a través
de tarjetas, adeudos domiciliados, transferencias…), eficientes y con bajo
coste. También es esta la época en la que ha emergido el llamado “dinero
electrónico”. El dinero escriturario y el electrónico presuponen la necesidad
de la existencia de infraestructuras centralizadas donde una entidad de
confianza liquida y compensa los pagos. La estructura de este esquema se puede
apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico: Sistema de pagos centralizado
Fuente: Banco de Inglaterra (2014)
El
fin de la centralización en la liquidación y la compensación de pagos es la
alternativa que ofrecen las monedas virtuales, aunque el nuevo modelo
descentralizado también podría ser aplicado por las mismas entidades bancarias.
La liquidación y compensación no sería necesaria si los bancos se pusieran de
acuerdo sobre cómo realizar los cambios en un registro común, de modo que no
fuera necesario un “cancerbero central” para el funcionamiento del sistema y
cada banco dispusiera de una copia del registro común (Banco de Pagos
Internacionales, 2015, pág. 17).
En
el ámbito de la eurozona —y, por extensión, en otros países o áreas geográficas
en relación con sus propias divisas— solo los billetes y monedas son de curso
legal (“legal tender”), por lo que, “por ley”, deben ser aceptados como modo de
pago para saldar deudas en dicho territorio. El dinero escriturario y el dinero
electrónico denominados en euros no son de curso legal, aunque se aceptan unánimemente
para realizar pagos de todo tipo por elección de los interesados. Por
consiguiente, el euro puede adoptar la forma de billetes, monedas, dinero
escriturario o dinero electrónico (Banco Central Europeo, 2015, pág. 24).
No
hay impedimento, y existen antecedentes históricos que lo confirman, para que
en una determinada economía puedan convivir diversos tipos de moneda (como
ejemplo reciente y próximo, en Suiza se admite ampliamente el euro como medio
de pago junto al franco suizo). Con las monedas virtuales se da una nueva
situación, en la cual este tipo de “dinero”, que carece de valor intrínseco,
está pasando a coexistir con dinero “fiat” (Baur et al., 2016, págs. 3 y 4). El
hecho de que el valor intrínseco de las monedas virtuales sea cero implica que
su valor se desprende, únicamente, de la creencia de que, más adelante en el
tiempo, las unidades de la moneda virtual de que se trate se podrían cambiar
por otros bienes y servicios, o por una cantidad determinada de dinero soberano
(Banco de Pagos Internacionales, 2015, pág. 1).
Ahora
bien, desde un punto de vista económico y amplio, puede ser dinero “cualquier cosa”,
siempre que haya una aceptación general de que su función es servir como medio
de pago —lo que presupone capacidad de conservar valor—. Un comprador y un
vendedor pueden acordar que “algo” se utilice como dinero, ya se trate de un
instrumento regulado o no, de lo que se desprende que no habría inconveniente
en que una moneda virtual pudiera servir como medio de pago si las dos partes
de la transacción estuvieran de acuerdo, pero, es evidente, la clave será que
se alcance una “masa crítica” de usuarios y establecimientos comerciales
(“merchants”) dispuestos a usar una determinada “cosa” como dinero (Banco
Central Europeo, 2015, pág. 17).
Históricamente
han sido usados como dinero el ganado, la sal, la seda, las pieles, el pescado
ahumado, el tabaco, las plumas o las piedras, hasta la llegada de los metales
—oro, plata, cobre, hierro, estaño—, en una evolución que ha llevado al triunfo
del papel y de los apuntes contables (en libros, pero también en soporte
electrónico, más recientemente).
El
dinero, en síntesis, es un medio de pago porque representa capacidad para
adquirir bienes y servicios, aunque también hay que tener presentes sus otras
dos funciones económicas, que son la de reserva de valor y la de unidad de
cuenta.
El
mayor hito histórico en este sentido, como hemos adelantado, acaso sea la
atribución a los bancos centrales de la capacidad para crear dinero, lo que no
ha permitido superar una de las mayores contradicciones del dinero, como es la
consistente en la dificultad de que el valor de una moneda se mantenga estable
y no oscile.
Los
Estados, casi siempre, desde su surgimiento en el siglo XV, han sido proclives
a endeudarse en exceso (recordemos la primera quiebra hispánica, la de Felipe
II, en 1557). Agotada la posibilidad pedir prestado a los banqueros o a los
mercados, limitado el margen para incrementar la presión impositiva o para
contener el gasto, la opción más sencilla, en apariencia, ha sido la de emitir
dinero a través de los bancos centrales.
Por
ello, para mitigar los efectos perversos de esta emisión no sustentada en la
actividad económica real (como la excesiva inflación) se ha tratado de
preservar la autonomía de los bancos centrales, para evitar que emitan dinero a
ciegas, condicionados por aspectos puramente políticos o coyunturales,
cortoplacistas o “medioplacistas”.
Otro
elemento trascendental para conocer las relaciones entre los bancos centrales,
la deuda pública, el dinero y las entidades bancarias es la posibilidad de
estas últimas, en exclusiva, de captar fondos reembolsables del público, que,
al ser prestados a otros clientes, multiplican la base monetaria, sin necesidad
de que se emitan nuevos billetes o monedas.
Dicho
todo lo anterior, no parece plausible, a corto plazo, la completa desaparición
del dinero en efectivo de nuestras sociedades, pues, de hecho, este constituye
el primer escalón de la masa monetaria (el conocido como “agregado estrecho” o
M1), y es, a su vez, la base de los otros agregados monetarios.
Sin
embargo, la crisis financiera ha mostrado que no es necesario imprimir billetes
para que los bancos centrales puedan adquirir determinados activos financieros.
Por ejemplo, según Ben Bernanke, en el marco de las medidas de expansión
cuantitativa, la Reserva Federal, en
contra de lo
que se cree, no
imprimió billetes para
comprar los activos de algunas entidades rescatadas como
Fannie Mae o Freddie Mac, pues las “cuentas de reserva” de su balance son meros
apuntes electrónicos, formando parte de la base monetaria pero quedando fuera
de circulación (cit. en López Jiménez, 2014).
Los
Gobiernos desean ejercer un mayor control sobre las finanzas de los ciudadanos
y empresas, para optimizar las funciones recaudatorias, la prestación de
servicios públicos y prevenir el fraude e incluso la comisión de delitos o el
aprovechamiento de sus consecuencias económicas (mediante el blanqueo de
capitales). Los ciudadanos, por el contrario, pueden pretender, no
necesariamente desde “fuera de la legalidad”, preservar el anonimato y la
confidencialidad de su actividad económica. Obviamente, cuanto más dinero se
mueva a través de los canales bancarios, mayores posibilidades habrá de ejercer
este control.
En
los próximos años se tendrá que encontrar un punto de equilibrio entre los
intereses generales y los individuales, lo que no parece que haya de provocar,
por un extremo, la plena sustitución del dinero emitido por los bancos
centrales por otro “tipo de dinero”, ni, por el otro, que las transacciones en
billetes y monedas físicas lleguen a su fin.
No
hay inconveniente en que “bitcoin”, por ejemplo, pueda emerger como nuevo medio
de pago, a pesar de las oscilaciones de su valor —oscilaciones que no son
ajenas, hay que admitirlo, al dinero emitido por los bancos centrales—, siempre
que los participantes en los intercambios económicos acepten este medio de pago
de forma no unánime pero sí generalizada.
Quedan
por resolver delicadas cuestiones, en relación con “bitcoin” y otras
alternativas existentes o por existir, como el ajuste de la “masa monetaria”,
el tratamiento fiscal de las posibles plusvalías derivadas de su tenencia, o la
forma de prevenir que sirva como forma de pago o almacenamiento de valor en
transacciones con un componente delictivo.
Hoy
por hoy, seguimos pensando, con todos sus defectos, que las monedas y billetes
tradicionales, directamente o a través de los bancos en los que se depositan —o
las entidades de dinero electrónico que los reciben—, con la legitimidad última
de los bancos centrales emisores (que pueden ser supranacionales, como es el
caso del euro) garantizan mayores dosis de estabilidad y confianza. La
legitimidad de una moneda presupone, por definición, la del sistema político y
económico que le sirve de respaldo. Al contrario, la pérdida de prestigio de
una moneda socaba la del Estado o los Estados emisores. Por algo, al acuñar
moneda, los romanos reflejaban el rostro del emperador como señal de seriedad y
estabilidad, y la falsificación de la moneda siempre ha tenido asociada, hasta
nuestros días, una severa sanción penal. Hasta el momento, ninguna moneda
virtual ha sido declarada la moneda oficial de un Estado (Banco Central
Europeo, 2015, pág. 24).
Las monedas virtuales. “Bitcoin”
En
los últimos años se han emitido decenas de informes sobre las monedas virtuales
por los bancos centrales y otras autoridades, por lo que sería prácticamente
inabarcable su completa enumeración y tratamiento en el espacio limitado de
esta ponencia. Sí se reitera en estos documentos, con mayor o menor
contundencia, que las monedas virtuales no son en el presente un riesgo para la
estabilidad monetaria o financiera, pero, sin embargo, la gran atención que se
está prestando a este hecho parece contradecir esta visión.
Para
el Banco de España (2014), por ejemplo, “las
divisas o monedas
virtuales constituyen un
conjunto heterogéneo de
instrumentos de pago innovadores que, por definición, carecen de un
soporte físico que los respalde. Estas
han adquirido un auge creciente a medida que se han ido popularizando los juegos
en línea y
las redes sociales
ofreciendo lo que,
aparentemente, resulta ser
una solución de
pago alternativa y
mejor adaptada a
las necesidades particulares
del intercambio de
bienes o servicios
virtuales. Aspiran a
ocupar en el
ciberespacio un papel
equivalente al que
actualmente juega el efectivo en
el mundo real”.
El
Banco Central Europeo (2015, pág. 4) define las monedas virtuales como “una
representación digital de valor, no emitida por un banco central, entidad de
crédito o entidad de dinero electrónico, la cual, en algunas circunstancias,
puede ser utilizada como una alternativa al dinero”.
Un
esquema de moneda virtual es el mecanismo que permite que el valor de la moneda
virtual pueda ser transferido (Banco Central Europeo, 2015, pág. 25).
Las
monedas virtuales pueden seguir un esquema centralizado, como ocurre con las
del juego “Second Life”. “Bitcoin”, entre otras, opera siguiendo un patrón
descentralizado de organización y funcionamiento.
Los
sistemas descentralizados se basan en “blockchain” para el registro de las
transacciones (Banco Central Europeo, 2015, pág. 10).
Aunque “bitcoin” es la moneda virtual más popular, en 2015 existían unas 500 en
el mundo (“bitcoin” absorbe el 80% de la capitalización de mercado de las
monedas virtuales —Banco Central Europeo, 2015, pág. 6—). En el caso de
“bitcoin”, esta moneda virtual se emplea en unas 69.000 transacciones diarias
en todo el mundo, en comparación con los 274 millones de pagos minoristas
realizados sin la presencia de billetes y monedas cada día en la Unión Europea.
Uno
de los problemas para los usuarios de monedas virtuales es su elevada volatilidad,
pues su valor puede oscilar al alza y a la baja violentamente, lo que desvirtúa
su uso como medio de pago y las aproxima a los activos que sirven para invertir
en ellos.
Las
autoridades financieras y monetarias internacionales han advertido de los
riesgos de las monedas virtuales para el sistema financiero internacional y
para los usuarios. La materialización de estos riesgos dependerá del volumen de
las monedas virtuales emitidas, de su conexión con la economía real, del
volumen de negociación y de su aceptación. Por ahora, todos estos riesgos se
mantienen bajos, sin que se vislumbren peligros inminentes, aunque la
ocurrencia de algún incidente podría minar el respaldo dado a las monedas
virtuales, y, además, a los pagos electrónicos en general.
Tabla: Cifras clave de las monedas
virtuales más relevantes
Fuente: Banco Central Europeo (2015)
Hasta
el momento hemos aludido en diversas ocasiones al dinero electrónico, que
representa una nueva etapa, quizás la posterior a la consolidación del dinero
bancario y la anterior al surgimiento de las monedas virtuales, en el proceso
de “descorporeización” del dinero.
Según
el artículo 1.2 de la Ley 21/2011, de 26 de julio, de dinero electrónico, que
sirve para la transposición de normativa de la Unión Europea, “se entiende por
dinero electrónico todo valor monetario almacenado por medios electrónicos o
magnéticos que represente un crédito sobre el emisor, que se emita al recibo de
fondos con el propósito de efectuar operaciones de pago […] y que sea aceptado
por una persona física o jurídica distinta del emisor de dinero electrónico”.
La
diferencia entre el dinero electrónico y las monedas virtuales radica en que en
el primero los fondos que se entregan a la entidad de dinero electrónico para
su emisión tienen su origen en billetes o monedas emitidos por un banco central
(euros, dólares, libras, etcétera), por lo que el dinero electrónico se
denomina en una divisa específica; en cambio, aunque la moneda virtual, como
veremos más adelante al tratar los aspectos relacionados con la prevención del
blanqueo de capitales, puede traer origen de “dinero de banco central”, en
ningún caso se va a denominar tomando como referencia una divisa. Además, el
dinero electrónico siempre se podrá convertir, en último término, en billetes o
monedas, sin que esta conversión quede garantizada en el ámbito de las monedas
virtuales.
El
Banco de Inglaterra (2014, pág. 267) identifica tres factores clave en el
interés y en la adopción de las monedas virtuales: ideológico, de retorno
financiero y de persecución de menores tasas por cada transacción.
En
cuanto a las motivaciones ideológicas, estás han tenido una gran relevancia.
Las monedas virtuales se diseñaron para evitar cualquier control de una
autoridad central —tanto de la oferta de dinero como del sistema de pagos— y para
minimizar el grado de confianza que los participantes deben depositar en una
tercera parte. La completa adopción de “bitcoin” permitiría a los usuarios “existir
económicamente” fuera del sistema monetario oficial, aunque esto no parece
posible por el momento, a la vista del reducido número de comercios que aceptan
esta moneda virtual. Asimismo, algunos usuarios podrían estar movidos por el
anonimato que ofrecen las nuevas monedas virtuales.
Respecto
al retorno financiero, prosigue el Banco de Inglaterra, las monedas virtuales
se han visto como un activo financiero apto para la inversión, en función de la
interacción entre los esquemas que prevén un suministro fijo de monedas y su
creciente publicidad. De este modo, las alteraciones en el precio reflejarían
únicamente, en esencia, los cambios en la demanda. Dado que las monedas
virtuales no tienen una demanda intrínseca, las expectativas sobre el
crecimiento del precio a medio y largo plazo estarán condicionadas
predominantemente por las expectativas relacionadas con el crecimiento futuro
de las transacciones a las que dan respaldo.
Acerca
de las menores tasas por transacción, finaliza el Banco de Inglaterra, los defensores
de las monedas virtuales argumentan que estas ofrecen menores tasas que los
sistemas de pago electrónicos o las transferencias internacionales.
En
todo este debate late una importante cuestión —no resuelta— acerca de qué
institución o quién debe ostentar la legitimidad para acuñar moneda, imprimir
billetes o, más ampliamente, partiendo de los billetes y monedas en
circulación, crear dinero, facultad esta que, a través de generación de dinero
fiduciario, ha correspondido en exclusiva, en estrecha relación con los
Estados, a los bancos.
King
(2016, págs. 86 y 87) pone el ejemplo de los Estados Unidos, donde esta
controversia se ha tratado ampliamente centurias y décadas atrás, citando, por
una parte, al político norteamericano de finales del siglo XIX y comienzos del
XX William Jennings Bryan: “We believe that the right to coin money and issue
money is a function of government. We believe it is a part of sovereignty and
can no more with safety be delegated to private individuals than can the power
to make penal statutes or levy laws for taxation… the issue of money is a
function of the government and the banks should go out of the governing
business”.
Uno
de los propios “padres fundadores” de los Estados Unidos, Jefferson, se
posicionó en términos análogos: “the issuing power should be taken from the
banks and restored to the people, to whom it properly belongs”.
En
el primer caso se apela al gobierno como legítimo emisor de dinero, en el
segundo, en un sentido que debemos entender ampliamente, al pueblo, aunque, en
ambos supuestos, parece que son las entidades bancarias los enemigos a batir.
Nos
queda la duda de que opinión tendrían Bryan y Jefferson sobre la creación
democrática de dinero a través de la economía colaborativa, sin pasar ni por
los gobiernos ni por los bancos…
El
Parlamento Europeo también ha prestado atención a este fenómeno, mereciendo ser
destacada la Resolución de 26 de mayo de 2016, sobre monedas virtuales.
De
esta Resolución subrayamos lo siguiente:
-
Aún no se ha establecido una definición de aplicación universal, pero a veces
se hace referencia a las monedas virtuales como “efectivo digital”.
-
La Autoridad Bancaria Europea entiende que las monedas virtuales son una
representación digital de valor no emitida por un banco central ni por una
autoridad pública, ni necesariamente asociada a una moneda fiduciaria, pero
aceptada por personas físicas o jurídicas como medio de pago y que puede
transferirse, almacenarse o negociarse por medios electrónicos.
-
Las monedas virtuales se basan fundamentalmente en la tecnología de registros
distribuidos (“distributed ledger
technology”, en inglés), la base tecnológica para más de 600
sistemas de moneda virtual que facilitan los intercambios entre homólogos, siendo la más destacada de ellas, por ahora,
“bitcoin”.
-
En cuanto a la tecnología de registros distribuidos, esta tiene potencialidad
para su aplicación no solo a las monedas virtuales sino también a la tecnología
financiera e incluso a otros ámbitos.
-
Del uso de las monedas virtuales y de la tecnología de registros distribuidos
se pueden desprender mejoras para el bienestar de los ciudadanos y el
desarrollo económico, como la reducción del coste de las operaciones y del
funcionamiento de los sistemas de pago, la mejora del acceso a la financiación
y la contribución a la inclusión financiera, el fomento del comercio
electrónico, etcétera.
-
También pueden surgir riesgos
en el ámbito de la protección de los consumidores por la aparición de desafíos
no previstos por los diseñadores del “software”; por la volatilidad de las
monedas virtuales; por la posible aparición de burbujas especulativas y la
ausencia de regulación y supervisión; por la inseguridad jurídica en este
ámbito; por el excesivo consumo energético necesario para la “emisión” de
monedas virtuales; por la falta de documentación técnica y transparente de
fácil acceso sobre el funcionamiento de las monedas virtuales; por el posible
impacto en la política monetaria…
Gráfico: Precio (volatilidad) de "bitcoin"
Fuente: Banco Central Europeo (2015)
Específicamente
se señala por el Parlamento Europeo el riesgo vinculado con determinadas
actividades delictivas y con el blanqueo de capitales (“operaciones en el
mercado negro, blanqueo de dinero, financiación del terrorismo, fraude y
evasión fiscal y otras actividades delictivas basadas en la `pseudonimia´ y la
`combinación de servicios´”).
El
Banco Central Europeo (2015, pág. 28) también identifica una serie de riesgos
que ligan las monedas virtuales con la posibilidad de que se blanqueen
capitales y se financie el terrorismo, tales como que no se ha de identificar
al usuario ni se genera un registro de transacciones que se pueda asociar con
personas del “mundo real”; que es complicado que se pueda aplicar adecuadamente
el marco regulatorio, pues, en algunas transacciones en las que se realizan
pagos con moneda virtual, intervienen diversas entidades radicadas en varios
países; o la dificultad para identificar a algunos de los actores implicados
como los proveedores de carteras y de cambio.
La
Autoridad Bancaria Europea (2013, pág. 3) señala que de la eventualidad de que
una plataforma de moneda virtual pueda estar, efectivamente, implicada en el
blanqueo de capitales, cabe que ante una intervención de las autoridades
públicas o judiciales y el correlativo cierre de la plataforma, quede cercenada
la accesibilidad a los fondos que los usuarios pudieran mantener en ella.
Antes
de tratar más ampliamente en el apartado siguiente los riesgos que podrían
aparecer en el contexto del blanqueo de capitales, dejamos constancia de un
riesgo menos considerado, que es el riesgo fiscal. La Autoridad Bancaria
Europea advierte de ello (2013, pág. 3), en parte por la consideración de las
monedas virtuales como activo para invertir más que para pagar: “la tenencia de
monedas virtuales puede tener consecuencias fiscales, como el pago del impuesto
sobre el valor añadido o del impuesto sobre las ganancias de capital. Antes de
usar monedas virtuales, se aconseja examinar si hay obligaciones de este tipo
en su país”.
Sin
embargo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha emitido una sentencia
el 22 de octubre de 2015 (asunto C-264/14) que, a propósito de algunos efectos
tributarios de las monedas virtuales, se puede considerar como un espaldarazo a
las mismas. El pronunciamiento del Tribunal tiene en su origen la creación por
un particular sueco de una sociedad de servicios consistentes en el intercambio
de divisas tradicionales por la divisa virtual “bitcoin” y viceversa (proveedor
de cambio, según la terminología expuesta anteriormente). La diferencia entre
el precio de compra y el precio de venta sería el beneficio de la sociedad. El
litigio tiene por objeto si se debería devengar, o no, el Impuesto sobre el
Valor Añadido en la compraventa de unidades de la moneda virtual “bitcoin”.
Según
el Tribunal, “bitcoin” “no tiene ninguna finalidad distinta de la de ser un
medio de pago” (lo que, personalmente, nos parece discutible), por lo que
“estas operaciones constituyen prestaciones de servicios, en el sentido del
artículo 24 de la Directiva del IVA”. Además, se aprecia que se trata de
una prestación de servicios de carácter oneroso, pues el servicio se ofrece a
cambio de una contraprestación por el usuario.
Las
operaciones exentas del IVA según las disposiciones comunitarias “son, por su
naturaleza, operaciones financieras, si bien no han de ser realizadas
necesariamente por bancos o establecimientos financieros”, afirmación esta que
acerca las monedas virtuales al “terreno oficial” ocupado por el sistema
financiero tradicional. Por ello, el Tribunal concluye en este punto que “las
operaciones relativas a divisas no tradicionales, es decir, a divisas distintas
a las monedas que son medios legales de pago en uno o varios países,
constituyen operaciones financieras siempre que tales divisas hayan sido
aceptadas por las partes de una transacción como medio de pago alternativo a
los medios legales de pago y no tengan ninguna finalidad distinta de la de ser
un medio de pago”.
En
consecuencia, «procede concluir que el artículo 135, apartado 1, letra e),
de la Directiva del IVA
se refiere igualmente a unas prestaciones de servicios como las controvertidas
en el litigio principal, consistentes en un intercambio de divisas
tradicionales por unidades de la divisa virtual “bitcoin”, y viceversa, y
realizadas a cambio del pago de un importe equivalente al margen constituido
por la diferencia entre, por una parte, el precio al que el operador de que se
trate compre las divisas y, por otra, el precio al que las venda a sus clientes».
Por
lo tanto, como adelantamos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea asimila
en cierto sentido “bitcoin”, a efectos fiscales, con las divisas, los billetes
de banco y las monedas que sean medios legales de pago.
Consideraciones sobre la prevención del
blanqueo de capitales en relación con las monedas virtuales
En
el apartado anterior hemos identificado una serie de riesgos en relación con
las monedas virtuales. Obviamente, ahora no corresponde profundizar en los
riesgos asociados con la problemática general para el consumidor o para la
estabilidad monetaria o financiera.
Hemos
expuesto cómo las autoridades monetarias y reguladoras tienen preocupación por
que las monedas virtuales puedan ser una puerta abierta al blanqueo de
capitales procedentes de actividades delictivas o del terrorismo. Sin embargo,
y nos parece justo dar cuenta de ello, los defensores de las monedas virtuales
creen que las debilidades de las monedas virtuales no son mayores que las de
las monedas “fiat” emitidas por un banco central (Cervera, 2016, pág. 75).
Pero
la preocupación sobre los aspectos vinculados con el blanqueo de capitales no
solo se han puesto de manifiesto por las autoridades reguladoras y supervisoras,
sino que también lo ha sido por instituciones o equipos de trabajo dedicados,
específicamente, a la prevención del blanqueo de capitales, así como por algunas
de las mayores instancias políticas de la Unión Europea, por ejemplo.
El
Grupo de Trabajo de Acción Financiera (“Financial Action Task Force”, en
inglés) emitió en 2014 un informe sobre las monedas virtuales y los riesgos
potenciales en los ámbitos de la prevención del blanqueo de capitales y la
financiación del terrorismo. Estos riesgos potenciales se relacionan con el
anonimato en los esquemas descentralizados de monedas virtuales y en los propios
pagos realizados con ellas. La estructura de funcionamiento de las monedas
virtuales dificulta el establecimiento de una autoridad que puede supervisar
estos entramados. Los componentes de un sistema pagos en moneda virtual pueden
estar radicados en jurisdicciones que no ejercen un adecuado control en la
lucha contra el blanqueo de capitales; es más, se podrían buscar
deliberadamente estos países para operar, lo que es el punto de partida para la
existencia de “un mundo digital completamente al margen del alcance de
cualquier país”.
El
2 de febrero de 2016, la Comisión Europea publicó un “Plan de Acción para
intensificar la lucha contra la financiación del terrorismo”, dirigido al
Parlamento Europeo y al Consejo, tras la comisión de diversos actos terroristas
en la Unión Europea y en otras partes del mundo.
Para
la Comisión (2016a, págs. 3 y 4), “la innovación en los servicios financieros y
los avances tecnológicos, a pesar de todas sus ventajas, generan nuevas
oportunidades que, en ocasiones, pueden utilizarse indebidamente para ocultar
la financiación del terrorismo”. Entre los nuevos riesgos se cita,
explícitamente, el representado por las monedas virtuales y el anonimato que
las rodea. Se tienen que identificar las grandes operaciones de financiación
del terrorismo, pero también las de menor intensidad o “bajo coste”, “que
pueden no obstante tener efectos devastadores y que utilizan nuevos modos de pago que son
difíciles de rastrear. La velocidad de reacción es también fundamental, puesto
que los actuales servicios financieros permiten a los terroristas mover fondos
de un lugar a otro muy rápidamente, lo que apunta asimismo a la necesidad de mejorar la cooperación y el intercambio de
información financiera y de la información obtenida por los cuerpos y fuerzas de seguridad”.
Entre
las medidas que se proponen,
que deberían tener reflejo en la Directiva (UE) 2015/849, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la
utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la
financiación del terrorismo, con fecha tope de transposición inicial fijada en
el día 26 de junio de 2017, figura la de ejercer un mayor control sobre las
plataformas de cambio de monedas virtuales y los proveedores de monederos
electrónicos (Comisión Europea, 2016a,
págs. 5 y 6):
«Existe
el riesgo de que las transferencias de monedas virtuales puedan ser utilizadas
por las organizaciones terroristas para encubrir transferencias, ya que las
transacciones con monedas virtuales se registran, pero no existe ningún
mecanismo de información equivalente al que existe en el sistema bancario
convencional para detectar actividades sospechosas.
Las
monedas virtuales no están reguladas actualmente a escala de la UE. Como primer
paso, la Comisión propondrá someter las operaciones anónimas de cambio de
divisas al control de las autoridades competentes mediante la ampliación del
ámbito de aplicación de la Directiva contra el blanqueo de capitales para
incluir a las plataformas de cambio de monedas virtuales, y someterlas a
supervisión con arreglo a la legislación contra el blanqueo de capitales y la
financiación del terrorismo a nivel nacional. Además, la aplicación de las
normas sobre licencias y supervisión de la Directiva sobre servicios de pago a
las plataformas de cambio de monedas virtuales favorecerían un mejor control y
comprensión del mercado. La Comisión estudiará más a fondo esta cuestión.
También estudiará la posibilidad de incluir a los “proveedores de monederos
electrónicos” de monedas virtuales».
Apenas
unos días después de que la Comisión emitiera su informe, el Consejo Europeo
(2016) alcanzó diversas conclusiones sobre la lucha contra la financiación del
terrorismo, confirmando la necesidad de realizar un rápido progreso legislativo
para materializar la propuesta de la Comisión Europea antes del fin de 2016.
Entre las materias identificadas por el Consejo Europeo figuran, expresamente, los
peligros relacionados con las monedas virtuales.
Dando
un paso más, la Comisión formuló el 5 de julio de 2016 una propuesta para
modificar la Directiva (UE) 2015/849 (Comisión Europea, 2016b).
En
lo que ahora nos interesa, la propuesta tiene por objeto incluir entre los
sujetos obligados que han de cumplir con la normativa de prevención del
blanqueo de capitales a las entidades que cambian divisas soberanas en monedas
virtuales y viceversa, por ser “los cancerberos que controlan el acceso a las
monedas virtuales” (Comisión Europea, 2016b, pág. 7). Asimismo, la propuesta de
modificación normativa persigue incluir entre los sujetos obligados a las entidades
que proveen el servicio de custodia de monedas virtuales (“wallet providers”).
Sin
embargo, el considerando 7 de la propuesta de Directiva que modificaría la
Directiva 2015/849, admite, sorprendentemente, que los usuarios pueden operar
con monedas virtuales sin la mediación de proveedores de cambio o custodia, lo
que evidencia la insuficiencia de la medida. Por ello, se pretende que,
adicionalmente, se pueda identificar al titular real de las monedas virtuales,
lo que compensaría el anonimato que es inherente a las mismas.
El
Banco Central Europeo (2016b) emitió su dictamen sobre la propuesta de la
Comisión en el mes de octubre. En lo que compete a las monedas virtuales, el
Banco Central apoya firmemente la propuesta, puesto que los terroristas y otros
grupos criminales son capaces de transferir dinero dentro de las redes de
monedas virtuales beneficiándose de su anonimato. Además, las monedas virtuales
pueden originar riesgos mayores que los medios de pago tradicionales, en el
sentido de que su capacidad de ser transferidas descansa en Internet y está limitada,
tan solo, por su propia infraestructura y por el desarrollo tecnológico.
Conclusiones
Es
posible que el surgimiento de las monedas virtuales no sea sino un paso más en
el proceso que comenzó con la aparición de los primeros billetes y monedas y
que continuó con el monopolio de la emisión por los bancos centrales.
Sin
embargo, se genera una evidente tensión entre los Estados —y las entidades
supranacionales como la Unión Europea— que monopolizan, a través de sus bancos
centrales, la emisión del dinero soberano, y los promotores y usuarios de las
monedas virtuales, que, a conciencia o no, menoscaban con su actividad dicho
monopolio.
Las
monedas virtuales, y las infraestructuras descentralizadas que les sirven de
soporte, en una época en la que los límites de unos Estados cada vez más
deslegitimados y endeudados son evidentes, ofrecen ventajas pero también
riesgos e inconvenientes.
Entre
los riesgos potenciales, además de los que se puedan generar para la
estabilidad monetaria y financiera y para los propios usuarios, figura el de su
empleo para el blanqueo de capitales procedentes del crimen y el terrorismo.
Surgen,
por tanto, nuevos retos para los Estados, que podrían ver socavada una de sus
señas de identidad —la moneda, con todas sus derivadas— si las monedas
virtuales terminan proliferando.
Esta
amenaza podría materializarse de forma no premedita y espontánea, pero también deliberadamente,
y convertirse en un elemento de presión por parte de otros Estados o de actores
privados.
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