sábado, 14 de marzo de 2015

El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (TECG)

El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)

Según el Reglamento 9606/2010, de 10 de mayo, del Consejo de la Unión Europea, los Estados miembros podían tener acceso a un montante de hasta 60.000 millones de euros a aportar por la Comisión Europea, con la financiación obtenida en los mercados de capitales o a través de operaciones con instituciones financieras. 

En un momento posterior se creó una sociedad anónima, la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF), que ha permitido el acceso a financiación adicional por los Estados miembros del Eurosistema en dificultades como consecuencia de circunstancias excepcionales ajenas a su control. 

La FEEF puede conceder préstamos, financiándose para ello en el mercado internacional de capitales con el respaldo de los avales que concedan los Estados miembros accionistas no beneficiarios de la ayuda en el momento de la concesión del aval. 

Este mecanismo ha cesado, tras un período transitorio de convivencia, con la entrada en vigor del MEDE.

El Tratado constitutivo del MEDE, por su parte, se fraguó en Bruselas el 2 de febrero de 2012 y, en lo que afecta a nuestro país, fue autorizado por el Congreso en mayo de 2012, y por el Senado al mes siguiente. En particular, fue autorizado por el Congreso de los Diputados en su sesión de 17 de mayo de 2012 y por el Senado en sesión de 6 de junio de 2012. En el BOE de 4 de octubre de 2012 se publicó el Instrumento de Ratificación del Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

Forman parte de este Tratado los Estados del euro, quedando abierto a la adhesión de otros Estados de la Unión Europea. A la par que el Congreso autorizó el MEDE, también prestó su asentimiento a la Decisión del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011 (Decisión 2011/199/UE) que modifica el artículo 136 del TFUE en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro, con entrada en vigor el 1 de enero de 2013, una vez obtenidas las ratificaciones oportunas, por la que se añade al citado artículo del TFUE un nuevo párrafo del siguiente tenor, que da cobertura al MEDE: «Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas».

Según el Considerando 4 del Tratado constitutivo del MEDE, «El estricto cumplimiento del marco de la Unión Europea, la vigilancia macroeconómica integrada, en particular el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el marco aplicable a los desequilibrios macroeconómicos y las normas de la gobernanza económica de la Unión Europea, deben seguir siendo la primera línea de defensa contra las crisis de confianza que amenazan la estabilidad de la zona del euro».

El MEDE es una institución financiera internacional con un capital autorizado de 700.000 millones de euros, cuya distribución para la suscripción de capital se refleja en el siguiente cuadro:

Miembro del MEDE
Clave del MEDE (%)
Número de acciones
Suscripción de capital (euros)
Reino de Bélgica
3,4771
243.397
24.339.700.000
República Federal Alemania
27,1464
1.900.248
190.024.800.000
República de Estonia
0,1860
13.020
1.302.000.000
Irlanda
1,5922
111.454
11.145.400.000
República Helénica
2,8167
197.169
19.716.900.000
Reino de España
11,9037
833.259
83.325.900.000
República Francesa
20,3859
1.427.013
142.701.300.000
República Italiana
17,9137
1.253.959
125.395.900.000
República de Chipre
0,1962
13.734
1.373.400.000
Gran Ducado de Luxemburgo
0,2504
17.528
1.752.800.000
Malta
0,0731
5.117
511.700.000
Reino de los Países Bajos
5,7170
400.190
40.019.000.000
República de Austria
2,7834
194.838
19.483.800.000
República Portuguesa
2,5092
175.644
17.564.400.000
República de Eslovenia
0,4276
29.932
2.993.200.000
República Eslovaca
0,8240
57.680
5.768.000.000
República de Finlandia
1,7974
125.818
12.581.800.000
Total
100,0
7.000.000
700.000.000.000

El número total de acciones a suscribir y el capital máximo a desembolsar por cada Estado se detallan asimismo en el cuadro, aunque el desembolso inicial conjunto ascenderá a 80.000 millones de euros.

Preceptúa el artículo 3 del Tratado que «La finalidad del MEDE será movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, a los miembros del MEDE que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. Con este fin, el MEDE estará facultado para obtener fondos a través de la emisión de instrumentos financieros o mediante la celebración de acuerdos o convenios de índole financiera o de otro tipo con sus propios miembros, entidades financieras u otros terceros».

La efectividad del MEDE ha tenido que superar, entre otros obstáculos, la necesidad de que el Tribunal Constitucional alemán se pronunciara sobre su posible contradicción con el Ordenamiento Jurídico de dicho Estado. Finalmente, el 12 de septiembre de 2012, los ocho jueces del Tribunal Constitucional fallaron que el Presidente Federal puede ratificar el Tratado por el que se crea dicho Mecanismo, aunque observando dos condiciones: un límite máximo de la cantidad a aportar por Alemania, y un mayor papel informativo para el Bundesbank y el Bundesrat, es decir, el Banco Central y el Senado.

De la decisión del Alto Tribunal alemán ha derivado la necesidad de complementar el Tratado del MEDE con una declaración interpretativa de los Estados parte, que se formalizó el día 26 de septiembre de 2012 (BOE de 6 de octubre de 2012).

El día 27 de septiembre entró en vigor el Tratado, el cual, a 3 de octubre, había sido ratificado por todos los Estados del euro. El día 9 de octubre de 2012 el MEDE estaba operativo, tal y como se anticipó a mediados de septiembre por el Eurogrupo.

El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (TECG)

Un paso adelante crucial se ha dado con el TECG, también conocido coloquialmente como el «Pacto Fiscal», firmado en Bruselas el 2 de marzo de 2012, que se encuentra íntimamente relacionado con el MEDE. El Tratado por el que se constituye el MEDE señala expresamente su complementariedad con el TECG, pues es objetivo de ambos «promover la responsabilidad y solidaridad presupuestarias en la unión económica y monetaria» (Considerando 5 del Tratado constitutivo del MEDE). Igualmente, la concesión de asistencia financiera a través del MEDE estará condicionada, a partir del mes de marzo de 2013, a la ratificación del TECG por el miembro del MEDE de que se trate.

El TECG se ha suscrito por todos los Estados miembros de la UE, salvo la República Checa y el Reino Unido. El TECG se aplicará en su integridad, una vez entre en vigor, a los Estados del euro, en tanto que a los países que lo han suscrito que no forman parte de la eurozona se les aplicará únicamente la parte relativa a la Cumbre del Euro, en algunas de cuyas sesiones podrán participar. Por medio de la Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio, se autorizó la ratificación por España del TECG. 

Alemania ha sido el máximo promotor del TECG, que, esencialmente, se considera como un vehículo para europeizar la política presupuestaria basado en la constitucionalización de la regla de control del déficit: el Tratado «germaniza» la constitución fiscal de otros miembros del euro, como se ha apuntado por la doctrina (Closa, C., 2012).

Es preciso advertir de que la denominada por algunos «regla de oro fiscal»  que contiene este Tratado no tiene nada que ver con la conocida «regla de oro de las finanzas públicas», asociada a la ortodoxia financiera clásica, que admite el recurso al endeudamiento sólo para financiar inversiones públicas productivas. 

Hay quien sostiene que para la virtualidad práctica de las complejas y estrictas reglas fiscales del TECG han de cumplirse dos condiciones: la primera, que se cree simultáneamente un Tesoro Europeo que se financie con tributos europeos, que emita eurobonos en los mercados y que realice la política de estabilización macroeconómica para toda el área euro, suavizando el ciclo y ayudando a los Estados miembros que sufran choques asimétricos, y la segunda, que se den poderes al BCE para que sea realmente un prestamista de última instancia (De la Dehesa, G., 2012).

Aunque nos encontramos ante un tratado sujeto a las reglas generales de Derecho Internacional Público, es evidente, dados los Estados signatarios y los fines perseguidos, la íntima relación con la UE, pues está prevista su aplicación en cuanto no resulte incompatible con los tratados constitutivos (TUE y TFUE) y el Derecho de la Unión Europea. Es más, expresamente se prevé que, lo antes posible, se incorporarán sus disposiciones a los tratados constitutivos, no más allá del plazo de cinco años, contados desde su entrada en vigor. Si se ha optado por esta vía del tratado antes que por la de reforma de las normas «constitucionales» europeas ha sido para dotar de mayor flexibilidad al procedimiento de negociación, formalización y entrada en vigor, más que por voluntaria decisión. Asimismo, queda por resolver el problema de que no todos los Estados de la Unión Europea han suscrito el TECG.

El TECG entró en vigor bien el 1 de enero de 2013, tras el cumplimiento de determinadas condiciones (que 12 de los Estados signatarios cuya moneda fuera el euro hubieran depositado su instrumento de ratificación, o el primer día del mes siguiente al depósito del decimosegundo instrumento de ratificación por un Estado cuya moneda fuera el euro, optándose por la fecha anterior).

El TECG persigue reforzar el pilar económico de la UEM mediante la adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria, reforzar la coordinación de las políticas económicas y mejorar la gobernanza de la zona del euro, respaldando así la consecución de los objetivos de la UE en materia de crecimiento sostenible, empleo, competitividad y cohesión social. 

Las medidas del TECG se pueden agrupar en tres grandes epígrafes: pacto presupuestario, coordinación de las políticas económicas y convergencia, y gobernanza de la zona del euro. A su vez, dentro de las medidas concernientes al pacto presupuestario, merecen tratamiento diferenciado el déficit público, la deuda pública y el procedimiento de déficit excesivo.

Pacto presupuestario

Déficit público

La concreción de las medidas que se exponen seguidamente se incorporarán al Derecho nacional de cada Estado parte a más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del TECG, mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales. En la práctica, incluso antes de la entrada en vigor del TECG, los requisitos de déficit y deuda pública se han dotado de rango constitucional en nuestro país por medio de la reforma del artículo 135 de la Carta Magna y su desarrollo por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Ley Orgánica 2/2012).

Según el TECG, la situación presupuestaria de las Administraciones Públicas será de equilibrio o de superávit, lo que se entenderá respetado si el saldo estructural anual de las Administraciones Públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el PEC, con un límite de déficit estructural del 0,5% del PIB a precios de mercado. Se entiende por «saldo estructural anual» el saldo anual ajustado en función del ciclo, una vez excluidas las medidas ocasionales y las de carácter temporal.

Los Estados miembros garantizarán la rápida convergencia hacia su respectivo objetivo a medio plazo, de conformidad con el calendario propuesto por la Comisión Europea, tomando en consideración los riesgos específicos para la sostenibilidad de cada país. Los avances hacia el objetivo a medio plazo y su observancia serán objeto de una evaluación global que tome como referencia el saldo estructural e incluya un análisis del gasto, excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos, en consonancia con el PEC.

Los Estados miembros podrán desviarse temporalmente de sus respectivos objetivos a medio plazo, o de la senda de ajuste hacia dichos objetivos, únicamente en determinadas circunstancias excepcionales, que el TECG se encarga de definir: se considerará excepcional aquel acontecimiento inusual que esté fuera del control del Estado afectado y tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas, o aquellos períodos de grave recesión económica, siempre que la desviación temporal no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

Cuando la proporción entre la deuda pública y el PIB a precios de mercado esté muy por debajo del 60% y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos, el límite del objetivo a medio plazo del 0,5% podrá situarse como máximo en el 1% del PIB a precios de mercado.

En el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo, o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, se activará automáticamente un mecanismo corrector, por lo que el Estado afectado deberá aplicar medidas para corregir las desviaciones en un plazo determinado. Este mecanismo corrector se aprobará por normativa interna de cada país, partiendo de los principios comunes que proponga la Comisión Europea.

Independientemente del criterio de la Comisión, otro u otros Estados parte podrán recurrir al Tribunal de Justicia si consideran que algún Estado incumple los principios formulados por la Comisión Europea. La sentencia que recaiga será vinculante para las partes, que adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento al fallo en el plazo conferido. El incumplimiento de la sentencia se podrá sancionar por el Tribunal de Justicia con una suma a tanto alzado o una multa que no excederá del 0,1% del PIB del infractor, que si es parte del euro se abonará al MEDE, o se imputará al presupuesto general de la Unión Europea en caso contrario.

Deuda pública

Cuando la proporción entre la deuda pública y el PIB de un Estado rebase el valor de referencia del 60% previsto en el PEC, dicho Estado la reducirá a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia. El incumplimiento del criterio de deuda motivará que se inicie contra el infractor el procedimiento de déficit excesivo. Con el fin de coordinar la planificación de sus emisiones de deuda pública, los Estados informarán con antelación al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión Europea acerca de sus planes de emisión de deuda.

Procedimiento de déficit excesivo

El Estado contra el que se inicie un procedimiento de déficit excesivo establecerá un programa de colaboración presupuestaria y económica en el que incluya una descripción pormenorizada de las reformas estructurales que se deberán adoptar y aplicar a fin de garantizar una corrección efectiva y duradera de su déficit excesivo. El contenido y la forma de dichos programas se definirán en virtud del Derecho de la Unión Europea. La presentación de estos programas al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión Europea para su aprobación, así como su seguimiento, tendrán lugar al amparo de los procedimientos de supervisión establecidos en el PEC. La ejecución del programa de colaboración presupuestaria y económica y de los planes presupuestarios anuales relacionados será supervisada por el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. 

Los Estados del euro se comprometen a apoyar las propuestas o recomendaciones formuladas por la Comisión Europea cuando esta considere que un Estado del euro incumple el criterio del déficit en el marco de un procedimiento de déficit excesivo, salvo que una mayoría cualificada de estos Estados, calculada conforme al TUE y al TFUE, sin tener en cuenta a la parte afectada, se oponga a la decisión propuesta o recomendada.

Coordinación de las políticas económicas y convergencia

Sobre la base de la coordinación de las políticas económicas definida en el TFUE, los Estados se comprometen a cooperar en aras de una política económica que fomente el correcto funcionamiento de la UEM y el crecimiento económico mediante una convergencia y competitividad reforzadas, adoptando las iniciativas y medidas necesarias en todos los ámbitos que sean esenciales para el correcto funcionamiento de la zona del euro, de conformidad con los objetivos de fomento de la competitividad, la promoción del empleo, la contribución a la sostenibilidad de las finanzas públicas y el refuerzo de la estabilidad financiera. 

Los Estados del euro se comprometen a hacer uso activo de medidas específicas y de cooperación reforzada en cuestiones esenciales para el correcto funcionamiento de la eurozona, sin perjudicar al mercado interior. Los Estados se comprometen a que las grandes reformas de política económica que proyecten se debatan previamente y, en su caso, se coordinen entre sí. En esta coordinación participarán las instituciones de la Unión Europea.

Gobernanza de la zona del euro

Se regulan someramente las características de las reuniones informales de la «Cumbre del Euro», en las que participará el Presidente de la Comisión Europea y, en su caso, el Presidente del BCE, que será invitado a las reuniones. El Presidente de la Cumbre del Euro se elegirá por mayoría simple de los Estados parte del TECG que integren la eurozona. Se mantendrán, al menos, dos reuniones al año. El Eurogrupo será el órgano encargado de la preparación y seguimiento de las reuniones de la Cumbre del Euro, por lo que su Presidente podrá ser invitado a tales reuniones con ese fin. También podrá ser invitado el Presidente del Parlamento Europeo. Tras cada reunión de la Cumbre, su Presidente presentará un informe al Parlamento Europeo. Se procurará, asimismo, que el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales debatan sobre políticas presupuestarias y otras cuestiones objeto del TECG.

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