sábado, 11 de marzo de 2017

Monedas virtuales y prevención del blanqueo de capitales

X Jornadas de Seguridad, Defensa y Cooperación del Foro para la Paz en el Mediterráneo: “Lucha Contra el Terrorismo” (Málaga, 16 de noviembre de 2016)

“Monedas virtuales y prevención del blanqueo de capitales”

José María López Jiménez, Asesoría Jurídica Corporativa de Unicaja Banco

“¿Cuántas veces, en el tiempo a que alcanza la memoria, has cambiado [Florencia] de leyes, de moneda, de oficios y de costumbres?” (“Divina Comedia”, Purgatorio, Canto Sexto, Dante Alighieri)

 “Si el dinero tuviera nombre, ya no sería dinero. Lo que realmente da significado al dinero es su anonimato, oscuro como la noche, y su abrumadora intercambiabilidad” (“Crónica del pájaro que da cuerda al mundo”, Haruki Murakami)

“Ni uno de cada veinte hombres del gobierno se da cuenta de lo espeluznante, sucio y duro que es el asunto en el que estamos metidos. Piensan que podemos comprar la victoria” (Dwight D. Eisenhower)

Introducción

Lo utilizamos a diario en nuestras pequeñas y grandes transacciones económicas y comerciales; lo portamos íntimamente unido a nuestros cuerpos, ya sea directamente como papel o alguna aleación de metal, ya de forma más indirecta a través de las tarjetas o dispositivos electrónicos que dan acceso a nuestras cuentas bancarias o de pago.

Como se afirma en relación con la peseta y los españoles, pero de modo que bien se puede extender a cualquier otra divisa y nacionalidad, la exposición de motivos de la Ley 46/1998, de 17 de diciembre, sobre introducción del euro, dispone que “el saludo de bienvenida al euro no impide la evocación afectuosa de una moneda, la peseta, que ha dominado la vida económica española durante ciento treinta años, se ha introducido en la literatura y en los dichos populares y ha servido para cifrar el trabajo, los negocios, los impuestos y las ilusiones de muchas generaciones de españoles”.

Es decir, el dinero está siempre presente en el quehacer diario y en las esperanzas de las personas y “hace que el mundo se mueva” (“money makes the world go round”, como se canta en Cabaret) pero, sorprendentemente, no genera un debate en profundidad sobre las relaciones que laten tras de él —algunas de dominación, dado su origen estatal, lo que le confiere el carácter de “moneda de curso legal”—, sobre sus funciones, sus potencialidades y también sus riesgos.

Esta discusión acerca de qué es el dinero siempre ha estado presente, pero muy alejada de la cotidianeidad de sus principales usuarios, que son los ciudadanos, las empresas y las administraciones públicas.

Por ejemplo, un economista como Hayek, laureado con el Premio Nobel en 1974, llegó a escribir que “no hay necesidad de dinero” (cit. en Wapshott, 2016): “En este sentido […] no hay necesidad de dinero —la cantidad de dinero que existe no tiene ningún tipo de influencia sobre el bienestar de la humanidad— y por lo tanto, el dinero no tiene un valor objetivo, en el sentido en el que hablamos del valor objetivo de los bienes. Lo que nos interesa saber es únicamente cómo se ve afectado por el dinero el valor relativo que atribuimos a los bienes, ya sea como fuente de ingresos o como medios para satisfacer deseos”.

Aunque también nuestro Francisco de Quevedo pensó con tino sobre el dinero, a través de sus habituales lentes satíricas:

“¿Quién hace al tuerto galán
y prudente al sin consejo?
¿Quién al avariento viejo
le sirve de río Jordán?
¿Quién hace de piedras pan,
sin ser el Dios verdadero?
El dinero”.

En fin, no pretendemos ahora adentrarnos en los pormenores de qué es el dinero y qué se oculta (si es que se oculta algo) tras este concepto. Sin embargo, dado que el objeto de nuestra ponencia son las novedosas monedas virtuales —con “bitcoin” a la cabeza— y que estas, siendo “dinero” o “algo similar”[1], se rigen, en el marco de la cada vez más importante “economía colaborativa”, por un principio de descentralización opuesto al de emisión durante los últimos siglos por los bancos centrales estatales, será necesario tratar someramente algunas de las cuestiones que se han esbozado en esta introducción. 

Solo así podremos, en la parte final de la ponencia, vincular las monedas virtuales con algunos riesgos relevantes que pueden ir asociados a las mismas, como su uso con fines criminales y, más específicamente, para el blanqueo de capitales procedente de actividades ilícitas.

Consideraciones preliminares sobre el dinero[2]

El dinero surgió una vez superada la primitiva etapa inicial en la que ni siquiera se producía el intercambio de bienes entre los diversos sujetos y grupos en los que estos se integraban, puesto que pequeñas células organizativas se limitaban a producir lo que iban a consumir.

De esta primitiva etapa de autoabastecimiento se evolucionó al intercambio de bienes por bienes, es decir, a la permuta, con el inconveniente de que era preciso que dos sujetos ofrecieran y demandaran a un tiempo la misma cosa, y, adicionalmente, estuvieran interesados recíprocamente en su intercambio.

Por tanto, las evidentes limitaciones de la permuta prepararon el terreno para la llegada del dinero, una vez que las transacciones comerciales se multiplicaron y adquirieron sustantividad, primero mediante la aparición de monedas, posteriormente de billetes. 

Las primeras monedas, aleación natural de oro y plata, se acuñaron en Lidia —actual Turquía—, en el siglo VII a. C., en tanto que el primer billete de banco apareció en Ámsterdam en 1656, y los primeros billetes oficiales se emitieron en 1694 por el Banco de Inglaterra. 

Rogoff (2016, págs. 21 y 22) muestra que fue China, sin embargo, la que comenzó a emplear papel-moneda mucho antes: la impresión en madera ya era conocida en la época de la dinastía Tang en el siglo VII d. C., y un proceso de impresión de tipo cerámico móvil se empleó durante la dinastía Song en el siglo XI, mucho antes de que Gutenberg produjera su primera biblia en 1455. El abuso de la “máquina de imprimir” por los chinos llegaría a privar de valor a los billetes emitidos, aunque no sería hasta mucho más tarde cuando la teoría monetaria explicaría este fenómeno.

Con anterioridad a la emisión de los primeros billetes de curso legal en el siglo XVII, al margen de la experiencia china, exactamente en la Italia del siglo XIII, surgió el billete de banco, pero entendido como título de crédito o título-valor, por suponer la incorporación en un documento de un derecho de naturaleza crediticia, como es el reembolso de la cantidad mencionada en el citado título que tenía la consideración en su momento de dinero, es decir, la moneda metálica, por el banquero emisor. Será en el siglo XIX cuando se extienda la convertibilidad del billete en moneda metálica de oro o plata, cuya composición y peso, en mayor o menor rigor, eran garantizados por el Estado. En nuestro país no se llegó a adoptar dicho patrón de convertibilidad.

Sin embargo, en el momento actual la importancia del dinero en efectivo parece decrecer, siendo sustituido, gracias al desarrollo de la tecnología y a la consolidación de modernos sistemas financieros, por dinero bancario o escritural, el cual es apto para ser movilizado en múltiples formas (a través de tarjetas, adeudos domiciliados, transferencias…), eficientes y con bajo coste. También es esta la época en la que ha emergido el llamado “dinero electrónico”. El dinero escriturario y el electrónico presuponen la necesidad de la existencia de infraestructuras centralizadas donde una entidad de confianza liquida y compensa los pagos. La estructura de este esquema se puede apreciar en el siguiente gráfico:

Gráfico: Sistema de pagos centralizado

Fuente: Banco de Inglaterra (2014)

El fin de la centralización en la liquidación y la compensación de pagos es la alternativa que ofrecen las monedas virtuales, aunque el nuevo modelo descentralizado también podría ser aplicado por las mismas entidades bancarias. La liquidación y compensación no sería necesaria si los bancos se pusieran de acuerdo sobre cómo realizar los cambios en un registro común, de modo que no fuera necesario un “cancerbero central” para el funcionamiento del sistema y cada banco dispusiera de una copia del registro común (Banco de Pagos Internacionales, 2015, pág. 17). 

En el ámbito de la eurozona —y, por extensión, en otros países o áreas geográficas en relación con sus propias divisas— solo los billetes y monedas son de curso legal (“legal tender”), por lo que, “por ley”, deben ser aceptados como modo de pago para saldar deudas en dicho territorio. El dinero escriturario y el dinero electrónico denominados en euros no son de curso legal, aunque se aceptan unánimemente para realizar pagos de todo tipo por elección de los interesados. Por consiguiente, el euro puede adoptar la forma de billetes, monedas, dinero escriturario o dinero electrónico (Banco Central Europeo, 2015, pág. 24).

No hay impedimento, y existen antecedentes históricos que lo confirman, para que en una determinada economía puedan convivir diversos tipos de moneda (como ejemplo reciente y próximo, en Suiza se admite ampliamente el euro como medio de pago junto al franco suizo). Con las monedas virtuales se da una nueva situación, en la cual este tipo de “dinero”, que carece de valor intrínseco, está pasando a coexistir con dinero “fiat” (Baur et al., 2016, págs. 3 y 4). El hecho de que el valor intrínseco de las monedas virtuales sea cero implica que su valor se desprende, únicamente, de la creencia de que, más adelante en el tiempo, las unidades de la moneda virtual de que se trate se podrían cambiar por otros bienes y servicios, o por una cantidad determinada de dinero soberano (Banco de Pagos Internacionales, 2015, pág. 1).

Ahora bien, desde un punto de vista económico y amplio, puede ser dinero “cualquier cosa”, siempre que haya una aceptación general de que su función es servir como medio de pago —lo que presupone capacidad de conservar valor—. Un comprador y un vendedor pueden acordar que “algo” se utilice como dinero, ya se trate de un instrumento regulado o no, de lo que se desprende que no habría inconveniente en que una moneda virtual pudiera servir como medio de pago si las dos partes de la transacción estuvieran de acuerdo, pero, es evidente, la clave será que se alcance una “masa crítica” de usuarios y establecimientos comerciales (“merchants”) dispuestos a usar una determinada “cosa” como dinero (Banco Central Europeo, 2015, pág. 17).

Históricamente han sido usados como dinero el ganado, la sal, la seda, las pieles, el pescado ahumado, el tabaco, las plumas o las piedras, hasta la llegada de los metales —oro, plata, cobre, hierro, estaño—, en una evolución que ha llevado al triunfo del papel y de los apuntes contables (en libros, pero también en soporte electrónico, más recientemente).

El dinero, en síntesis, es un medio de pago porque representa capacidad para adquirir bienes y servicios, aunque también hay que tener presentes sus otras dos funciones económicas, que son la de reserva de valor y la de unidad de cuenta.

El mayor hito histórico en este sentido, como hemos adelantado, acaso sea la atribución a los bancos centrales de la capacidad para crear dinero, lo que no ha permitido superar una de las mayores contradicciones del dinero, como es la consistente en la dificultad de que el valor de una moneda se mantenga estable y no oscile.

Los Estados, casi siempre, desde su surgimiento en el siglo XV, han sido proclives a endeudarse en exceso (recordemos la primera quiebra hispánica, la de Felipe II, en 1557). Agotada la posibilidad pedir prestado a los banqueros o a los mercados, limitado el margen para incrementar la presión impositiva o para contener el gasto, la opción más sencilla, en apariencia, ha sido la de emitir dinero a través de los bancos centrales.

Por ello, para mitigar los efectos perversos de esta emisión no sustentada en la actividad económica real (como la excesiva inflación) se ha tratado de preservar la autonomía de los bancos centrales, para evitar que emitan dinero a ciegas, condicionados por aspectos puramente políticos o coyunturales, cortoplacistas o “medioplacistas”.

Otro elemento trascendental para conocer las relaciones entre los bancos centrales, la deuda pública, el dinero y las entidades bancarias es la posibilidad de estas últimas, en exclusiva, de captar fondos reembolsables del público, que, al ser prestados a otros clientes, multiplican la base monetaria, sin necesidad de que se emitan nuevos billetes o monedas. 

Dicho todo lo anterior, no parece plausible, a corto plazo, la completa desaparición del dinero en efectivo de nuestras sociedades, pues, de hecho, este constituye el primer escalón de la masa monetaria (el conocido como “agregado estrecho” o M1), y es, a su vez, la base de los otros agregados monetarios.

Sin embargo, la crisis financiera ha mostrado que no es necesario imprimir billetes para que los bancos centrales puedan adquirir determinados activos financieros. Por ejemplo, según Ben Bernanke, en el marco de las medidas de expansión cuantitativa, la  Reserva Federal,  en  contra  de  lo  que  se  cree,  no  imprimió  billetes  para  comprar  los  activos de algunas entidades rescatadas como Fannie Mae o Freddie Mac, pues las “cuentas de reserva” de su balance son meros apuntes electrónicos, formando parte de la base monetaria pero quedando fuera de circulación (cit. en López Jiménez, 2014).

Los Gobiernos desean ejercer un mayor control sobre las finanzas de los ciudadanos y empresas, para optimizar las funciones recaudatorias, la prestación de servicios públicos y prevenir el fraude e incluso la comisión de delitos o el aprovechamiento de sus consecuencias económicas (mediante el blanqueo de capitales). Los ciudadanos, por el contrario, pueden pretender, no necesariamente desde “fuera de la legalidad”, preservar el anonimato y la confidencialidad de su actividad económica. Obviamente, cuanto más dinero se mueva a través de los canales bancarios, mayores posibilidades habrá de ejercer este control. 

En los próximos años se tendrá que encontrar un punto de equilibrio entre los intereses generales y los individuales, lo que no parece que haya de provocar, por un extremo, la plena sustitución del dinero emitido por los bancos centrales por otro “tipo de dinero”, ni, por el otro, que las transacciones en billetes y monedas físicas lleguen a su fin.

No hay inconveniente en que “bitcoin”, por ejemplo, pueda emerger como nuevo medio de pago, a pesar de las oscilaciones de su valor —oscilaciones que no son ajenas, hay que admitirlo, al dinero emitido por los bancos centrales—, siempre que los participantes en los intercambios económicos acepten este medio de pago de forma no unánime pero sí generalizada.

Quedan por resolver delicadas cuestiones, en relación con “bitcoin” y otras alternativas existentes o por existir, como el ajuste de la “masa monetaria”, el tratamiento fiscal de las posibles plusvalías derivadas de su tenencia, o la forma de prevenir que sirva como forma de pago o almacenamiento de valor en transacciones con un componente delictivo.

Hoy por hoy, seguimos pensando, con todos sus defectos, que las monedas y billetes tradicionales, directamente o a través de los bancos en los que se depositan —o las entidades de dinero electrónico que los reciben—, con la legitimidad última de los bancos centrales emisores (que pueden ser supranacionales, como es el caso del euro) garantizan mayores dosis de estabilidad y confianza. La legitimidad de una moneda presupone, por definición, la del sistema político y económico que le sirve de respaldo. Al contrario, la pérdida de prestigio de una moneda socaba la del Estado o los Estados emisores. Por algo, al acuñar moneda, los romanos reflejaban el rostro del emperador como señal de seriedad y estabilidad, y la falsificación de la moneda siempre ha tenido asociada, hasta nuestros días, una severa sanción penal. Hasta el momento, ninguna moneda virtual ha sido declarada la moneda oficial de un Estado (Banco Central Europeo, 2015, pág. 24).

Las monedas virtuales. “Bitcoin”

En los últimos años se han emitido decenas de informes sobre las monedas virtuales por los bancos centrales y otras autoridades, por lo que sería prácticamente inabarcable su completa enumeración y tratamiento en el espacio limitado de esta ponencia. Sí se reitera en estos documentos, con mayor o menor contundencia, que las monedas virtuales no son en el presente un riesgo para la estabilidad monetaria o financiera, pero, sin embargo, la gran atención que se está prestando a este hecho parece contradecir esta visión.

Para el Banco de España (2014), por ejemplo, “las  divisas  o  monedas  virtuales  constituyen  un  conjunto  heterogéneo  de  instrumentos de pago innovadores que, por definición, carecen de un soporte físico que los respalde.  Estas han adquirido un auge creciente a medida que se han ido popularizando los  juegos  en  línea  y  las  redes  sociales  ofreciendo  lo  que,  aparentemente,  resulta   ser   una   solución   de   pago   alternativa   y   mejor   adaptada   a   las   necesidades  particulares  del  intercambio  de  bienes  o  servicios  virtuales.  Aspiran  a  ocupar  en  el  ciberespacio  un  papel  equivalente  al  que  actualmente  juega el efectivo en el mundo real”.

El Banco Central Europeo (2015, pág. 4) define las monedas virtuales como “una representación digital de valor, no emitida por un banco central, entidad de crédito o entidad de dinero electrónico, la cual, en algunas circunstancias, puede ser utilizada como una alternativa al dinero”[3].

Un esquema de moneda virtual es el mecanismo que permite que el valor de la moneda virtual pueda ser transferido (Banco Central Europeo, 2015, pág. 25).

Las monedas virtuales pueden seguir un esquema centralizado, como ocurre con las del juego “Second Life”. “Bitcoin”, entre otras, opera siguiendo un patrón descentralizado de organización y funcionamiento. 

Los sistemas descentralizados se basan en “blockchain” para el registro de las transacciones (Banco Central Europeo, 2015, pág. 10)[4]. Aunque “bitcoin” es la moneda virtual más popular, en 2015 existían unas 500 en el mundo (“bitcoin” absorbe el 80% de la capitalización de mercado de las monedas virtuales —Banco Central Europeo, 2015, pág. 6—). En el caso de “bitcoin”, esta moneda virtual se emplea en unas 69.000 transacciones diarias en todo el mundo, en comparación con los 274 millones de pagos minoristas realizados sin la presencia de billetes y monedas cada día en la Unión Europea. 

Uno de los problemas para los usuarios de monedas virtuales es su elevada volatilidad, pues su valor puede oscilar al alza y a la baja violentamente, lo que desvirtúa su uso como medio de pago y las aproxima a los activos que sirven para invertir en ellos. 

Las autoridades financieras y monetarias internacionales han advertido de los riesgos de las monedas virtuales para el sistema financiero internacional y para los usuarios. La materialización de estos riesgos dependerá del volumen de las monedas virtuales emitidas, de su conexión con la economía real, del volumen de negociación y de su aceptación. Por ahora, todos estos riesgos se mantienen bajos, sin que se vislumbren peligros inminentes, aunque la ocurrencia de algún incidente podría minar el respaldo dado a las monedas virtuales, y, además, a los pagos electrónicos en general.

Tabla: Cifras clave de las monedas virtuales más relevantes
 
Fuente: Banco Central Europeo (2015)

Hasta el momento hemos aludido en diversas ocasiones al dinero electrónico, que representa una nueva etapa, quizás la posterior a la consolidación del dinero bancario y la anterior al surgimiento de las monedas virtuales, en el proceso de “descorporeización” del dinero. 

Según el artículo 1.2 de la Ley 21/2011, de 26 de julio, de dinero electrónico, que sirve para la transposición de normativa de la Unión Europea, “se entiende por dinero electrónico todo valor monetario almacenado por medios electrónicos o magnéticos que represente un crédito sobre el emisor, que se emita al recibo de fondos con el propósito de efectuar operaciones de pago […] y que sea aceptado por una persona física o jurídica distinta del emisor de dinero electrónico”. 

La diferencia entre el dinero electrónico y las monedas virtuales radica en que en el primero los fondos que se entregan a la entidad de dinero electrónico para su emisión tienen su origen en billetes o monedas emitidos por un banco central (euros, dólares, libras, etcétera), por lo que el dinero electrónico se denomina en una divisa específica; en cambio, aunque la moneda virtual, como veremos más adelante al tratar los aspectos relacionados con la prevención del blanqueo de capitales, puede traer origen de “dinero de banco central”, en ningún caso se va a denominar tomando como referencia una divisa. Además, el dinero electrónico siempre se podrá convertir, en último término, en billetes o monedas, sin que esta conversión quede garantizada en el ámbito de las monedas virtuales[5].

El Banco de Inglaterra (2014, pág. 267) identifica tres factores clave en el interés y en la adopción de las monedas virtuales: ideológico, de retorno financiero y de persecución de menores tasas por cada transacción.

En cuanto a las motivaciones ideológicas, estás han tenido una gran relevancia. Las monedas virtuales se diseñaron para evitar cualquier control de una autoridad central —tanto de la oferta de dinero como del sistema de pagos— y para minimizar el grado de confianza que los participantes deben depositar en una tercera parte. La completa adopción de “bitcoin” permitiría a los usuarios “existir económicamente” fuera del sistema monetario oficial, aunque esto no parece posible por el momento, a la vista del reducido número de comercios que aceptan esta moneda virtual. Asimismo, algunos usuarios podrían estar movidos por el anonimato que ofrecen las nuevas monedas virtuales.

Respecto al retorno financiero, prosigue el Banco de Inglaterra, las monedas virtuales se han visto como un activo financiero apto para la inversión, en función de la interacción entre los esquemas que prevén un suministro fijo de monedas y su creciente publicidad. De este modo, las alteraciones en el precio reflejarían únicamente, en esencia, los cambios en la demanda. Dado que las monedas virtuales no tienen una demanda intrínseca, las expectativas sobre el crecimiento del precio a medio y largo plazo estarán condicionadas predominantemente por las expectativas relacionadas con el crecimiento futuro de las transacciones a las que dan respaldo.

Acerca de las menores tasas por transacción, finaliza el Banco de Inglaterra, los defensores de las monedas virtuales argumentan que estas ofrecen menores tasas que los sistemas de pago electrónicos o las transferencias internacionales.

En todo este debate late una importante cuestión —no resuelta— acerca de qué institución o quién debe ostentar la legitimidad para acuñar moneda, imprimir billetes o, más ampliamente, partiendo de los billetes y monedas en circulación, crear dinero, facultad esta que, a través de generación de dinero fiduciario, ha correspondido en exclusiva, en estrecha relación con los Estados, a los bancos. 

King (2016, págs. 86 y 87) pone el ejemplo de los Estados Unidos, donde esta controversia se ha tratado ampliamente centurias y décadas atrás, citando, por una parte, al político norteamericano de finales del siglo XIX y comienzos del XX William Jennings Bryan: “We believe that the right to coin money and issue money is a function of government. We believe it is a part of sovereignty and can no more with safety be delegated to private individuals than can the power to make penal statutes or levy laws for taxation… the issue of money is a function of the government and the banks should go out of the governing business”.

Uno de los propios “padres fundadores” de los Estados Unidos, Jefferson, se posicionó en términos análogos: “the issuing power should be taken from the banks and restored to the people, to whom it properly belongs”.

En el primer caso se apela al gobierno como legítimo emisor de dinero, en el segundo, en un sentido que debemos entender ampliamente, al pueblo, aunque, en ambos supuestos, parece que son las entidades bancarias los enemigos a batir.

Nos queda la duda de que opinión tendrían Bryan y Jefferson sobre la creación democrática de dinero a través de la economía colaborativa, sin pasar ni por los gobiernos ni por los bancos…

El Parlamento Europeo también ha prestado atención a este fenómeno, mereciendo ser destacada la Resolución de 26 de mayo de 2016, sobre monedas virtuales.

De esta Resolución subrayamos lo siguiente:

- Aún no se ha establecido una definición de aplicación universal, pero a veces se hace referencia a las monedas virtuales como “efectivo digital”.

- La Autoridad Bancaria Europea entiende que las monedas virtuales son una representación digital de valor no emitida por un banco central ni por una autoridad pública, ni necesariamente asociada a una moneda fiduciaria, pero aceptada por personas físicas o jurídicas como medio de pago y que puede transferirse, almacenarse o negociarse por medios electrónicos.

- Las monedas virtuales se basan fundamentalmente en la tecnología de registros distribuidos (“distributed ledger technology”, en inglés), la base tecnológica para más de 600 sistemas de moneda virtual que facilitan los intercambios entre homólogos,  siendo la más destacada de ellas, por ahora, “bitcoin”. 

- En cuanto a la tecnología de registros distribuidos, esta tiene potencialidad para su aplicación no solo a las monedas virtuales sino también a la tecnología financiera e incluso a otros ámbitos[6].

- Del uso de las monedas virtuales y de la tecnología de registros distribuidos se pueden desprender mejoras para el bienestar de los ciudadanos y el desarrollo económico, como la reducción del coste de las operaciones y del funcionamiento de los sistemas de pago, la mejora del acceso a la financiación y la contribución a la inclusión financiera, el fomento del comercio electrónico, etcétera.

- También pueden surgir riesgos[7] en el ámbito de la protección de los consumidores por la aparición de desafíos no previstos por los diseñadores del “software”; por la volatilidad de las monedas virtuales; por la posible aparición de burbujas especulativas y la ausencia de regulación y supervisión; por la inseguridad jurídica en este ámbito; por el excesivo consumo energético necesario para la “emisión” de monedas virtuales; por la falta de documentación técnica y transparente de fácil acceso sobre el funcionamiento de las monedas virtuales; por el posible impacto en la política monetaria…

Gráfico: Precio (volatilidad) de "bitcoin"

 
Fuente: Banco Central Europeo (2015)

Específicamente se señala por el Parlamento Europeo el riesgo vinculado con determinadas actividades delictivas y con el blanqueo de capitales (“operaciones en el mercado negro, blanqueo de dinero, financiación del terrorismo, fraude y evasión fiscal y otras actividades delictivas basadas en la `pseudonimia´ y la `combinación de servicios´”).

El Banco Central Europeo (2015, pág. 28) también identifica una serie de riesgos que ligan las monedas virtuales con la posibilidad de que se blanqueen capitales y se financie el terrorismo, tales como que no se ha de identificar al usuario ni se genera un registro de transacciones que se pueda asociar con personas del “mundo real”; que es complicado que se pueda aplicar adecuadamente el marco regulatorio, pues, en algunas transacciones en las que se realizan pagos con moneda virtual, intervienen diversas entidades radicadas en varios países; o la dificultad para identificar a algunos de los actores implicados como los proveedores de carteras y de cambio[8].

La Autoridad Bancaria Europea (2013, pág. 3) señala que de la eventualidad de que una plataforma de moneda virtual pueda estar, efectivamente, implicada en el blanqueo de capitales, cabe que ante una intervención de las autoridades públicas o judiciales y el correlativo cierre de la plataforma, quede cercenada la accesibilidad a los fondos que los usuarios pudieran mantener en ella. 

Antes de tratar más ampliamente en el apartado siguiente los riesgos que podrían aparecer en el contexto del blanqueo de capitales, dejamos constancia de un riesgo menos considerado, que es el riesgo fiscal. La Autoridad Bancaria Europea advierte de ello (2013, pág. 3), en parte por la consideración de las monedas virtuales como activo para invertir más que para pagar: “la tenencia de monedas virtuales puede tener consecuencias fiscales, como el pago del impuesto sobre el valor añadido o del impuesto sobre las ganancias de capital. Antes de usar monedas virtuales, se aconseja examinar si hay obligaciones de este tipo en su país”.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha emitido una sentencia el 22 de octubre de 2015 (asunto C-264/14) que, a propósito de algunos efectos tributarios de las monedas virtuales, se puede considerar como un espaldarazo a las mismas. El pronunciamiento del Tribunal tiene en su origen la creación por un particular sueco de una sociedad de servicios consistentes en el intercambio de divisas tradicionales por la divisa virtual “bitcoin” y viceversa (proveedor de cambio, según la terminología expuesta anteriormente). La diferencia entre el precio de compra y el precio de venta sería el beneficio de la sociedad. El litigio tiene por objeto si se debería devengar, o no, el Impuesto sobre el Valor Añadido en la compraventa de unidades de la moneda virtual “bitcoin”.

Según el Tribunal, “bitcoin” “no tiene ninguna finalidad distinta de la de ser un medio de pago” (lo que, personalmente, nos parece discutible), por lo que “estas operaciones constituyen prestaciones de servicios, en el sentido del artículo 24 de la Directiva del IVA”. Además, se aprecia que se trata de una prestación de servicios de carácter oneroso, pues el servicio se ofrece a cambio de una contraprestación por el usuario.

Las operaciones exentas del IVA según las disposiciones comunitarias “son, por su naturaleza, operaciones financieras, si bien no han de ser realizadas necesariamente por bancos o establecimientos financieros”, afirmación esta que acerca las monedas virtuales al “terreno oficial” ocupado por el sistema financiero tradicional. Por ello, el Tribunal concluye en este punto que “las operaciones relativas a divisas no tradicionales, es decir, a divisas distintas a las monedas que son medios legales de pago en uno o varios países, constituyen operaciones financieras siempre que tales divisas hayan sido aceptadas por las partes de una transacción como medio de pago alternativo a los medios legales de pago y no tengan ninguna finalidad distinta de la de ser un medio de pago”.

En consecuencia, «procede concluir que el artículo 135, apartado 1, letra e), de la Directiva del IVA[9] se refiere igualmente a unas prestaciones de servicios como las controvertidas en el litigio principal, consistentes en un intercambio de divisas tradicionales por unidades de la divisa virtual “bitcoin”, y viceversa, y realizadas a cambio del pago de un importe equivalente al margen constituido por la diferencia entre, por una parte, el precio al que el operador de que se trate compre las divisas y, por otra, el precio al que las venda a sus clientes»[10].

Por lo tanto, como adelantamos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea asimila en cierto sentido “bitcoin”, a efectos fiscales, con las divisas, los billetes de banco y las monedas que sean medios legales de pago.

Consideraciones sobre la prevención del blanqueo de capitales en relación con las monedas virtuales

En el apartado anterior hemos identificado una serie de riesgos en relación con las monedas virtuales. Obviamente, ahora no corresponde profundizar en los riesgos asociados con la problemática general para el consumidor o para la estabilidad monetaria o financiera.

Hemos expuesto cómo las autoridades monetarias y reguladoras tienen preocupación por que las monedas virtuales puedan ser una puerta abierta al blanqueo de capitales procedentes de actividades delictivas o del terrorismo. Sin embargo, y nos parece justo dar cuenta de ello, los defensores de las monedas virtuales creen que las debilidades de las monedas virtuales no son mayores que las de las monedas “fiat” emitidas por un banco central (Cervera, 2016, pág. 75).

Pero la preocupación sobre los aspectos vinculados con el blanqueo de capitales no solo se han puesto de manifiesto por las autoridades reguladoras y supervisoras, sino que también lo ha sido por instituciones o equipos de trabajo dedicados, específicamente, a la prevención del blanqueo de capitales, así como por algunas de las mayores instancias políticas de la Unión Europea, por ejemplo.

El Grupo de Trabajo de Acción Financiera (“Financial Action Task Force”, en inglés) emitió en 2014 un informe sobre las monedas virtuales y los riesgos potenciales en los ámbitos de la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Estos riesgos potenciales se relacionan con el anonimato en los esquemas descentralizados de monedas virtuales y en los propios pagos realizados con ellas. La estructura de funcionamiento de las monedas virtuales dificulta el establecimiento de una autoridad que puede supervisar estos entramados. Los componentes de un sistema pagos en moneda virtual pueden estar radicados en jurisdicciones que no ejercen un adecuado control en la lucha contra el blanqueo de capitales; es más, se podrían buscar deliberadamente estos países para operar, lo que es el punto de partida para la existencia de “un mundo digital completamente al margen del alcance de cualquier país”.

El 2 de febrero de 2016, la Comisión Europea publicó un “Plan de Acción para intensificar la lucha contra la financiación del terrorismo”, dirigido al Parlamento Europeo y al Consejo, tras la comisión de diversos actos terroristas en la Unión Europea y en otras partes del mundo. 

Para la Comisión (2016a, págs. 3 y 4), “la innovación en los servicios financieros y los avances tecnológicos, a pesar de todas sus ventajas, generan nuevas oportunidades que, en ocasiones, pueden utilizarse indebidamente para ocultar la financiación del terrorismo”. Entre los nuevos riesgos se cita, explícitamente, el representado por las monedas virtuales y el anonimato que las rodea. Se tienen que identificar las grandes operaciones de financiación del terrorismo, pero también las de menor intensidad o “bajo coste”, “que pueden no obstante tener efectos devastadores y  que utilizan nuevos modos de pago que son difíciles de rastrear. La velocidad de reacción es también fundamental, puesto que los actuales servicios financieros permiten a los terroristas mover fondos de un lugar a otro muy rápidamente, lo que apunta asimismo a la necesidad de  mejorar la cooperación y el intercambio de información financiera y de la información  obtenida por los cuerpos y fuerzas de seguridad”.

Entre las medidas que se proponen[11], que deberían tener reflejo en la Directiva (UE) 2015/849, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, con fecha tope de transposición inicial fijada en el día 26 de junio de 2017, figura la de ejercer un mayor control sobre las plataformas de cambio de monedas virtuales y los proveedores de monederos electrónicos[12] (Comisión Europea, 2016a, págs. 5 y 6):

«Existe el riesgo de que las transferencias de monedas virtuales puedan ser utilizadas por las organizaciones terroristas para encubrir transferencias, ya que las transacciones con monedas virtuales se registran, pero no existe ningún mecanismo de información equivalente al que existe en el sistema bancario convencional para detectar actividades sospechosas. 

Las monedas virtuales no están reguladas actualmente a escala de la UE. Como primer paso, la Comisión propondrá someter las operaciones anónimas de cambio de divisas al control de las autoridades competentes mediante la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva contra el blanqueo de capitales para incluir a las plataformas de cambio de monedas virtuales, y someterlas a supervisión con arreglo a la legislación contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo a nivel nacional. Además, la aplicación de las normas sobre licencias y supervisión de la Directiva sobre servicios de pago a las plataformas de cambio de monedas virtuales favorecerían un mejor control y comprensión del mercado. La Comisión estudiará más a fondo esta cuestión. También estudiará la posibilidad de incluir a los “proveedores de monederos electrónicos” de monedas virtuales».

Apenas unos días después de que la Comisión emitiera su informe, el Consejo Europeo (2016) alcanzó diversas conclusiones sobre la lucha contra la financiación del terrorismo, confirmando la necesidad de realizar un rápido progreso legislativo para materializar la propuesta de la Comisión Europea antes del fin de 2016. Entre las materias identificadas por el Consejo Europeo figuran, expresamente, los peligros relacionados con las monedas virtuales. 

Dando un paso más, la Comisión formuló el 5 de julio de 2016 una propuesta para modificar la Directiva (UE) 2015/849 (Comisión Europea, 2016b).

En lo que ahora nos interesa, la propuesta tiene por objeto incluir entre los sujetos obligados que han de cumplir con la normativa de prevención del blanqueo de capitales a las entidades que cambian divisas soberanas en monedas virtuales y viceversa, por ser “los cancerberos que controlan el acceso a las monedas virtuales” (Comisión Europea, 2016b, pág. 7). Asimismo, la propuesta de modificación normativa persigue incluir entre los sujetos obligados a las entidades que proveen el servicio de custodia de monedas virtuales (“wallet providers”). 

Sin embargo, el considerando 7 de la propuesta de Directiva que modificaría la Directiva 2015/849, admite, sorprendentemente, que los usuarios pueden operar con monedas virtuales sin la mediación de proveedores de cambio o custodia, lo que evidencia la insuficiencia de la medida. Por ello, se pretende que, adicionalmente, se pueda identificar al titular real de las monedas virtuales, lo que compensaría el anonimato que es inherente a las mismas. 

El Banco Central Europeo (2016b) emitió su dictamen sobre la propuesta de la Comisión en el mes de octubre. En lo que compete a las monedas virtuales, el Banco Central apoya firmemente la propuesta, puesto que los terroristas y otros grupos criminales son capaces de transferir dinero dentro de las redes de monedas virtuales beneficiándose de su anonimato. Además, las monedas virtuales pueden originar riesgos mayores que los medios de pago tradicionales, en el sentido de que su capacidad de ser transferidas descansa en Internet y está limitada, tan solo, por su propia infraestructura y por el desarrollo tecnológico.

Conclusiones 

Es posible que el surgimiento de las monedas virtuales no sea sino un paso más en el proceso que comenzó con la aparición de los primeros billetes y monedas y que continuó con el monopolio de la emisión por los bancos centrales.

Sin embargo, se genera una evidente tensión entre los Estados —y las entidades supranacionales como la Unión Europea— que monopolizan, a través de sus bancos centrales, la emisión del dinero soberano, y los promotores y usuarios de las monedas virtuales, que, a conciencia o no, menoscaban con su actividad dicho monopolio.

Las monedas virtuales, y las infraestructuras descentralizadas que les sirven de soporte, en una época en la que los límites de unos Estados cada vez más deslegitimados y endeudados son evidentes, ofrecen ventajas pero también riesgos e inconvenientes.

Entre los riesgos potenciales, además de los que se puedan generar para la estabilidad monetaria y financiera y para los propios usuarios, figura el de su empleo para el blanqueo de capitales procedentes del crimen y el terrorismo.

Surgen, por tanto, nuevos retos para los Estados, que podrían ver socavada una de sus señas de identidad —la moneda, con todas sus derivadas— si las monedas virtuales terminan proliferando.

Esta amenaza podría materializarse de forma no premedita y espontánea, pero también deliberadamente, y convertirse en un elemento de presión por parte de otros Estados o de actores privados.


Referencias bibliográficas

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[1] Hay que aclarar desde ya que el mismo concepto de “moneda virtual” provoca el rechazo de las autoridades monetarias tradicionales. Por ejemplo, los bancos centrales del Eurosistema rechazan que, conforme a la literatura económica, este concepto pertenezca al mundo del dinero o de las divisas, por la razón de que no satisface plenamente las tres funciones del dinero —medio de pago, reserva de valor y unidad de cuenta—; su limitada aceptación como medio de pago entre el público en general y su alta volatilidad dificultan la equiparación plena (Banco Central Europeo, 2015, pág. 23). Baur et al. (2016) concluyen, por ejemplo, que “bitcoin” se emplea más como activo especulativo que como medio de pago.
[2] Parte de este apartado se inspira en Comentarios a la Ley de Servicios de Pago, López Jiménez, J.Mª., Editorial Bosch, Barcelona, 2011.
[3] En este mismo documento del Banco Central Europeo (págs. 7 y 8) se enumeran los actores principales que intervienen en el ciclo completo de las monedas virtuales y sus respectivas funciones. Nos limitamos a enumerar aquí cuáles son estos actores, sobre alguno de los cuales (proveedores de carteras —“wallet providers— y de cambio —exchange providers—) volveremos más adelante: inventores; emisores; mineros; proveedores de servicios de procesamiento; usuarios; proveedores de carteras; proveedores de cambio; plataformas de negociación; otros (comercios que aceptan el pago con monedas virtuales, desarrolladores de “software”, creadores de “hardware”, empresas de fabricación de cajeros automáticos, etcétera).
[4] En Banco Central Europeo (2015, pág. 14) se describe cómo funciona un sistema de moneda virtual descentralizado. Las unidades de la moneda virtual de que se trate no se transfieren en el sentido de tomar determinadas unidades de una “cuenta” para ponerlas en otra dentro del “blockchain” (en forma similar a lo que ocurre en la operativa de las cuentas bancarias). Al contrario, para iniciar un pago, el usuario envía una instrucción para realizar la transferencia, firmada con una clave privada e identificable con su clave pública, a todos los usuarios que estén conectados. Los “mineros” recogen las transacciones, comprueba si en la “cuenta” hay suficientes fondos y crean un nuevo “bloque” partiendo de las transacciones recibidas en los últimos diez minutos. El “bloque” se extiende al resto de la red y se convierte en parte del “blockchain”.
La mayor innovación de los sistemas de monedas virtuales radica en que los registros distribuidos permiten intercambios remotos de valor electrónico “peer to peer” sin necesidad de que una parte confíe en la otra y de que exista un intermediario entre ambas (Banco de Pagos Internacionales, pág. 5).
Entre los riesgos asociados a estos sistemas se señalan, entre otros, el caso de la pérdida u olvido de la clave privada para autorizar la operación por el usuario, lo que podría generar el bloqueo de las unidades de la moneda virtual; la dificultad para “retroceder” y dejar sin efecto una operación realizada por error; o la ocurrencia de transferencias no autorizadas o fraudulentas instigadas por terceros. En el ámbito de los servicios de pago tradicionales, estos inconvenientes están resueltos adecuadamente (por ejemplo, véase la Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago), armonizando el interés del usuario con el de los proveedores del servicio y el propio del sistema de pagos.
[5] Para más detalle, Banco de Pagos Internacionales, 2015, pág. 4.
[6] Para más detalle, véase “UK Government Office for Science” (2016). Según este informe (págs. 5-8), la tecnología de registros distribuidos puede ayudar a los gobiernos a recaudar impuestos, a repartir subvenciones, a emitir pasaportes, a llevar los registros de la propiedad, a asegurar la oferta de bienes y, en general, a facilitar la integridad de los registros y de los servicios públicos.
Los sistemas centralizados son vulnerables a los ciberataques y están a menudo desactualizados, desfasados o son, simplemente, inexactos. La tecnología de registros distribuidos es, por definición, más difícil de atacar, puesto que hay multitud de copias de la misma información, así que el éxito de un ataque a todas las copias sería improbable. Esta tecnología también es resistente a cambios no autorizados o manipulaciones maliciosas. Los cinco países más avanzados en la incipiente aplicación de esta tecnología son Estonia, Reino Unido, Israel, Nueva Zelanda y Corea del Sur.
El mensaje central del informe es que la plena comprensión de esta tecnología permitiría al gobierno británico y al sector privado poder elegir el diseño que mejor se ajustara a sus propósitos, aunando la seguridad y el control centralizado con la conveniencia y la oportunidad de compartir datos entre las instituciones y los particulares. La tecnología de registros distribuidos ofrece, asimismo, el marco para que el gobierno reduzca el fraude, la corrupción, el error y el coste de los procesos que usan el papel intensivamente, teniendo el potencial para redefinir la relación entre el gobierno y el ciudadano en términos de intercambio de datos, transparencia y confianza, lo que se podría extender al sector privado.
Por otra parte, Hernando de Soto (2016) ha realizado una propuesta para que la tecnología “blockchain” sirva para registrar la propiedad de una parte sustancial de la humanidad, y que los titulares de estos activos se puedan beneficiar de los mismos evitando la desigualdad y la exclusión social y económica: “[…] mi organización ha determinado que los activos de aproximadamente 5 mil millones de personas —de una población mundial de 7.3 mil millones— no se encuentran documentados de una forma tal que sus dueños puedan hacer combinaciones sofisticadas ni capturar la plusvalía que generarían”. Para conocer la obra de De Soto más reconocida —“El misterio del capital”—, nos remitimos a López Jiménez, 2016.
[7] En Banco Central Europeo (2015, págs. 20-23) se puede hallar un catálogo de riesgos para los usuarios.
[8] En términos muy similares, Banco de Pagos Internacionales, 2015, pág. 15.
[9] Esa exención tiene por objeto “las operaciones, incluida la negociación, relativas a las divisas, los billetes de banco y las monedas que sean medios legales de pago, con excepción de las monedas y billetes de colección, a saber, las monedas de oro, plata u otro metal, así como los billetes, que no  sean utilizados normalmente para su función de medio legal de pago o que revistan un interés numismático”.
[10] En cambio, se rechaza que a esta operativa con “bitcoins” se le pueda aplicar la exención de las letras d) y f) de la Directiva del IVA, que se refieren, respectivamente, “a las operaciones, incluida la negociación, relativas a depósitos de fondos, cuentas corrientes, pagos, giros, créditos, cheques y otros efectos comerciales, con excepción del cobro de créditos” y a “las operaciones, incluida la negociación, pero exceptuados el depósito y la gestión, relativas a acciones, participaciones en sociedades  o asociaciones, obligaciones y demás títulos–valores, con excepción de los títulos representativos de mercaderías”.
[11] Otra de las medidas propuestas por la Comisión es la de ejercer un mayor control sobre los billetes de alta denominación en euros, especialmente el de 500 euros. En mayo de 2016, el Banco Central Europeo (2016a) decidió cesar la producción y la emisión del billete de 500 euros, que seguirá siendo de curso legal y mantendrá su valor indefinidamente. Según el Banco Central Europeo, “considerando el papel internacional del euro y la confianza generalizada de que gozan los billetes en euros, la denominación de 500€ seguirá siendo de curso legal y, en consecuencia, podrá seguir utilizándose como medio de pago y depósito de valor”.
[12] Las plataformas de cambio de monedas virtuales se definen como «agencias de cambio “electrónicas” que  intercambian monedas virtuales por monedas fiduciarias. Los proveedores de monederos electrónicos de monedas virtuales mantienen cuentas en moneda virtual en nombre de sus clientes. En el mundo del dinero virtual, son el equivalente de un banco que ofrece una cuenta corriente en la que puede depositarse dinero  fiduciario. Almacenan monedas virtuales y permiten su transferencia a otros monederos o cuentas de  monedas virtuales» (Comisión Europea, 2016, pág. 5, nota al pie 9).

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