jueves, 29 de enero de 2015

Deuda pública odiosa, impago unilateral e impago negociado

(Publicado originariamente en QAH, diciembre de 2014)

No sabemos qué mecanismo psicológico impele al deudor a cumplir sus compromisos frente a su acreedor, especialmente los que consisten en la devolución de una suma de dinero previamente recibida. Es irrebatible que prestar dinero y quedar a merced del deudor es arriesgado. Pero no nos engañemos: una parte abrumadora de los contratos se cumple espontáneamente, el acreedor-prestamista recupera su inversión y el deudor-prestatario cumple con su obligación de restitución y el abono del interés pactado.

Hoy día, la garantía más expeditiva que concede el Derecho al acreedor es la de poder hacerse, siguiendo un procedimiento establecido, con los bienes del deudor, para con su valor saldar la deuda. Esta garantía puede ser individual, caso de la garantía hipotecaria constituida al efecto, o genérica, sobre todo el patrimonio presente y futuro del deudor (el famoso artículo 1.911 del Código Civil español, que consagra la responsabilidad patrimonial universal del deudor).

Sin embargo, cuando el deudor-prestatario es un Estado soberano, las cosas cambian, pues el marco jurídico internacional no ofrece garantías a los acreedores de que podrán recuperar las sumas prestadas de producirse el impago, en atención al régimen de inmunidad de que gozan los bienes ligados a la soberanía estatal.

Ello nos conduce, aparentemente, a un callejón sin salida, pues si no se puede recuperar lo prestado ni por la fuerza, como es natural, ni por el Derecho, habría que plantearse qué induce a los inversores a financiar a un Estado.

Realmente, como muestran Reinhart y Rogoff (2011, pág. 58), la necesidad de los Estados de acceder a los mercados de capitales, el mantenimiento del comercio y unas relaciones internacionales cada vez más amplias, explican los flujos de deuda, atendiendo, además, a las circunstancias concurrentes en cada situación concreta.

En el marco jurídico internacional tampoco se regula, a diferencia de lo que acaece en los ordenamientos nacionales, una especie de concurso de acreedores, en el que todos los acreedores de un Estado pudieran concurrir para cobrar, con un cierto orden, sus créditos. Por ello, pueden surgir comportamientos oportunistas de algunos acreedores minoritarios, conocidos como «holdout creditors», que pueden dinamitar procedimientos de reestructuración de deuda aceptados por una inmensa mayoría de los acreedores. El caso de Argentina y el fondo de inversión NML Capital, que ostenta deuda argentina no canjeada voluntariamente ni en 2005 ni en 2010, al que le han dado la razón los tribunales norteamericanos, tiene en jaque a la nación austral, por el efecto llamada que podría tener esta reclamación sobre quienes sí canjearon la deuda aceptando enormes quitas.

En general, al margen de la problemática señalada de los «holdout creditors», nada impide a un Estado que arrastra dificultades negociar con sus acreedores para rebajar el nominal de los bonos emitidos o el tipo de interés, o ampliar el plazo de amortización de la deuda, por ejemplo. Nadie duda de que el Estado quiera cumplir sus obligaciones y los acreedores (fondos de inversión o de pensiones, por ejemplo) recuperar la inversión. Una determinada flexibilidad puede permitir a ambas partes la satisfacción de sus respectivos objetivos.

Lo que no parece tan plausible es que un Estado, unilateralmente, decida dejar de pagar a sus acreedores. Este sería el escenario propicio para una desbandada de la inversión en dicho país procedente del exterior y para el aumento del tipo de interés a pagar al inversor que, a pesar de todo, se atreviera a asumir el riesgo (prima de riesgo). La dependencia de esta inversión acarrearía, con toda seguridad, de verse interrumpida, dificultades serias para la población.

Últimamente se ha hecho alusión con reiteración al concepto de «deuda odiosa» en relación con el impago de deuda. Por ejemplo, sería odiosa la deuda contraída por un gobierno dictatorial que compra armas en el exterior para someter a su población, por lo que, ante un hipotético cambio de régimen político, los nuevos y legítimos gobernantes podrían tratar de justificar el impago o repudio de esta deuda.

Nehru y Thomas (2008, pág. 9) consideran que el autor más habitualmente unido con la creación de la doctrina de la deuda odiosa es Alexander Nahum Sack, expatriado ruso que vivió en París, que escribió sobre la materia en los años 20 del pasado siglo, y distinguió tres categorías de deuda odiosa: deudas de régimen («regime debts»), deudas de subyugación («subjugation debts») y deudas de guerra («war debts»).

Sin embargo, es muy distinto afirmar que la deuda pública de un Estado democrático, por mucho que el dinero público se haya malgastado y dilapidado a manos llenas, no será pagada a los acreedores, pues este pago unilateral carente de justificación daría lugar a la situación de «shock» descrita anteriormente. No es descabellado tratar de conocer en qué se ha empleado la deuda, pero, aunque esto se pudiera determinar, difícilmente podría derivar de ahí razón alguna para no pagar a los acreedores.

Decimos que no son descabellabos los procesos de auditoría de la deuda pública, porque no son infrecuentes. Por ejemplo, la Ley argentina 26.984, de Pago Soberano y Reestructuración de Deuda, promulgada el 11 de septiembre 2014, crea una Comisión parlamentaria que tiene por finalidad «investigar y determinar el origen, la evolución y el estado actual de la deuda exterior de la República Argentina desde el 24 de marzo de 1976 hasta la fecha, incluidas sus renegociaciones, refinanciaciones, canjes, megacanje, blindajes, los respectivos pagos de comisiones, default y reestructuraciones, emitiendo opinión fundada respecto del efecto de los montos, tasas y plazos pactados en cada caso, y sobre las irregularidades que pudiera detectar».

En el caso concreto de España, con una deuda pública de un billón de euros (López Jiménez, 2014) y unos intereses, consignados en la Ley de Presupuestos del Estado para 2015 por valor de unos 35.000 millones de euros, no es absurdo preguntarse sobre la sostenibilidad de la deuda y la eventualidad de una reestructuración ordenada que permita consolidar, a medio plazo, la senda del crecimiento económico.

El Financial Times, por boca de W. Münchau (2014), ha afirmado en fecha reciente que «no hay nada de polémico en declarar que si la deuda es insostenible, necesita ser reestructurada» o que si «el euro conllevase décadas de sufrimiento, sería perfectamente legítimo cuestionar las instituciones y políticas de la eurozona».

Incluso, desde el Fondo Monetario Internacional (2014), a través de Sean Hagan, que es el Director del Departamento Jurídico de la institución, se ha señalado que «si un país se encuentra en una situación de endeudamiento insostenible, de una u otra manera tendrá que reestructurar. Y cuando llegue el momento, es mejor para el deudor, los acreedores y todo el sistema financiero que la reestructuración se lleve a cabo de manera oportuna, predecible y ordenada».

Aunque una reestructuración de deuda en Europa, en la Eurozona más en concreto, no es imposible (ahí tenemos el caso griego de 2012), es improbable que una economía de la envergadura de la española pueda involucrarse en un proceso de reestructuración al margen de las instituciones de la Unión Europea. A pesar del volumen elevado de la deuda pública, que es un dato objetivo, ésta no parece insostenible en comparación con la riqueza generada y su potencial. Sin embargo, más rechazable que la hipotética negociación con nuestros acreedores es que no sea posible mantener un debate sosegado y razonado al efecto.


Referencias bibliográficas

López Jiménez, J.Mª. (2014): «Una deuda pública de un billón de euros», QAH, 1 de mayo.

Münchau, W. (2014): «La extrema izquierda y la deuda europea», Financial Times, 24 de noviembre.

Nehru V. y Thomas, M. (2008): «The concept of odious debt: some considerations», World Bank, Economic Policy and Debt Department Discussion Paper, 22 de mayo.

Reinhart, C.M. y Rogoff, K.S. (2011): «This time is different. Eight Centuries of Financial Folly», New Jersey, Princeton University Press.

Hagan, S. (2014): «Actuando colectivamente: Una mejor manera de reestructurar la deuda pública», blog del Fondo Monetario Internacional Diálogo a Fondo, 24 de noviembre.

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